Sisi Gelap Peran Staf Khusus Menteri di Balik Kasus Korupsi

tirto.id - Di balik dinding-dinding kokoh kementerian, sebuah ketakutan tak kasatmata sering kali mendikte jalannya birokrasi. Ini bukan tentang ancaman fisik, melainkan jalinan "represi simbolis" yang membuat para pejabat karier senior mendadak tunduk pasrah di hadapan titah para staf khusus menteri.

Jabatan staf khusus menteri dipayungi Pasal 71 Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 68 Tahun 2019 tentang Organisasi Kementerian Negara. Tugas staf khusus sejatinya bersifat konsultatif, analitis, dan rekomendatif atau hanya memberikan masukan, kajian, saran, atau pertimbangan kepakaran.

Staf khusus juga mendapatkan penugasan khusus yang ditentukan oleh menteri serta bertugas mendampingi menteri dalam rapat, peninjauan lapangan, atau forum diskusi sesuai perintah menteri untuk memberikan masukan secara teknis-substantif.

Batas tugas staf khusus adalah dilarang melakukan wewenang eksekutif atau operasional. Mereka yang menduduki jabatan politik ini juga dilarang memberikan perintah dan memang jabatan struktural.

Namun, tak jarang staf khusus yang biasanya diisi oleh 'orang dekat menteri' mampu melintasi batas komando. Bahkan, mendikte pengadaan barang dan jasa, sampai menakuti ASN berkarir tinggi.

Meski bukan jabatan struktural, Staf Khusus tetap dihitung sebagai penyelenggara negara dan wajib melaporkan LHKPN ke KPK. Pada sejumlah kasus korupsi, staf khusus yang terlibat kerap menunjukkan adanya fenomena 'menteri bayangan' atau 'orang kuat' dalam sistem pemerintahan.

Pada sejumlah kasus, muncul pula sejumlah pengakuan bahwa ASN berkarir tinggi pada struktural kementerian kerap 'takut' pada staf khusus menteri yang perkataanya dianggap sebagai perkataan menteri.

Jejak 'The Real Menteri' dan Sengkarut Kuota Haji

Dalam persidangan kasus dugaan korupsi pengadaan laptop Chromebook dan Chrome Device Management (CDM) dengan terdakwa Nadiem Makarim, seorang saksi pernah mengungkapkan adanya 'the real menteri' yang ditujukan kepada staf khusus eks Mendikbudristek Nadiem Anwar Makarim.

Saksi menjelaskan bahwa label Jurist adalah 'the real menteri' diberikan lantaran Nadiem pernah mengatakan bahwa perkataan Jurist Tan adalah perkataannya. Nadiem disebut menekankan hal itu dalam beberapa kali rapat. Namun, hal tersebut telah dibantah oleh Nadiem.

Sementara, dalam kasus dugaan korupsi kuota haji di Kementerian Agama, seorang Staf Khusus bernama Ishfah Abidal Aziz alias Gus Alex juga menjadi terdakwa bersama mantan Menteri Agama, Yaqut Cholil Qoumas. Gus Alex bekerja untuk Yaqut. Dalam kasus ini, Gus Alex diduga terlibat dalam pembagian kuota haji tambahan dan menjadi representasi Gus Yaqut dalam dugaan penerimaan sejumlah uang

Fenomena 'Orang Kuat' di Lingkaran Menteri Bukan Hal Baru

Pengamat Politik sekaligus Direktur Eksekutif Aljabar Strategic Indonesia, Arifki Chaniago, mengatakan fenomena 'orang kuat' di sekitar menteri bukan hal baru dalam politik pemerintahan. Katanya, ketika suatu kekuasaan muncul, akan menghadirkan orang yang menjadi penjaga akses kepada pemegang kekuasaan. Biasanya para penjaga tersebut akan menduduki jabatan staf khusus menteri, tenaga ahli, pejabat non-karir, atau orang kepercayaan pribadi menteri.

Kata Arifki, masalah akan muncul ketika kedekatan dengan menteri berubah menjadi kekuasaan informal. Mereka yang tidak memiliki kewenangan structural, justru menentukan siapa yang bisa bertemu menteri, informasi yang sampai ke menteri, bahkan ikut memengaruhi keputusan yang seharusnya menjadi kewenangan pejabat birokrasi. Hal ini merupakan persoalan desain kekuasaan.

"Kalau jalur formal birokrasi tidak berjalan efektif, maka jalur informal akan tumbuh. Sederhananya, ketika pintu resmi terlalu sulit ditembus, orang akan mencari pintu belakang. Karena itu, ukuran sehatnya pemerintahan bukan hanya siapa yang secara formal punya jabatan, tetapi juga siapa yang secara informal bisa memengaruhi keputusan," kata Arifki saat dihubungi, Jumat (11/9/2026).

Menurut Arifki, ketika orang di sekitar menteri termasuk staf khusus sudah bisa mempengaruhi atau mengarahkan pejabat karir maka akan terjadi pergeseran kekuasaan dari struktur formal ke struktur informal. Katanya, jika Dirjen atau pejabat teknis yang memang harus bekerja berdasarkan arahan menteri telah banyak dipengaruhi oleh orang yang tidak memiliki kewenangan formal dalam pengambilan keputusan, maka akan membuat garis komando menjadi kabur.

Pada titik ekstrem, kata Arifki, akan muncul fenomena 'menteri bayangan' di mana terdapat seseorang di dekat menteri memiliki kewenangan seperti menteri. Kondisi saat sebuah keputusan di kementerian tanpa adanya tanggung jawab yang sesuai dengan pengaruh yang diberikan dan berujung pada kekuasaan tanpa tanda tangan.

"Pengaruhnya besar, tetapi siapa yang harus bertanggung jawab ketika keputusan itu bermasalah menjadi tidak jelas," tutur Arifki.

Meski begitu, Arifki mengatakan, menteri memang memiliki hak untuk memilih orang kepercayaan yang memahami visi politiknya dan bisa membantu menerjemahkan agenda tersebut. Namun, Arifki mengingatkan bahwa kepercayaan politik tidak boleh berubah menjadi kewenangan politik tanpa jabatan.

Oleh karena itu, Arifki mengatakana transparansi proses pengambilan keputusan di suatu kementerian harus diperkuat. Katanya, pemerintahan yang sehat memerlukan keseimbangan antara kepercayaan politik dan profesionalisme birokrasi. Dia menegaskan bahwa sebuah negara tidak boleh dijalankan berdasarkan lingkaran pertemanan.

"Jangan sampai ada situasi di mana yang punya jabatan tidak punya pengaruh, sementara yang punya pengaruh tidak punya jabatan dan tidak punya tanggung jawab," ucap Arifki.

Alasan Pejabat Struktural Takut pada Staf Khusus

Sosiolog, Novri Susan, mengatakan tumbuhnya ketakutan atau ketundukan pada staf khusus merupakan tindakan sosial aktor yang berinteraksi dengan yang memiliki sumber daya lebih besar. Sumber daya yang diperlukan untuk menciptakan ketakutan bukan hanya berkaitan dengan posisi jabatan, tetapi juga dikonvergensi dengan sumber daya material dan non-material seperti kekayaan dan citra kharismatik bahkan visi sosial politik.

Dia menjelaskan, fenomena kekuasaan di dalam birokrasi tidak selalu bekerja melalui perintah langsung maupun tindakan represif yang kasatmata. Kekuasaan juga dapat hadir melalui bahasa, simbol, gestur, hingga situasi yang membuat aktor tertentu merasa sedang diawasi, dikendalikan, atau bahkan diintimidasi. Mekanisme semacam ini dapat membentuk kekuasaan represif simbolis.

Menurut Novri, mekanisme tersebut dapat memengaruhi cara aktor-aktor birokrasi menjalankan kewenangannya. Secara ideal, aparatur sipil negara (ASN) di berbagai tingkatan bekerja berdasarkan norma dan prosedur yang dirancang untuk mencapai kepentingan umum. Namun, katanya, ketika kekuasaan represif simbolis berkembang di dalam birokrasi, norma dan prosedur tersebut berpotensi diabaikan atau dimanipulasi untuk mengikuti kepentingan sektoral dari aktor maupun jaringan kekuasaan tertentu.

Novri menegaskan, praktik semacam itu memiliki akar historis dalam birokrasi Indonesia. Pada masa Orde Baru, birokrasi dibentuk dalam struktur kekuasaan yang kuat dan hierarkis sehingga kepatuhan terhadap aktor serta jaringan kekuasaan lebih dominan dibandingkan pelaksanaan norma ideal untuk kepentingan publik. Dalam kondisi tersebut, birokrasi tidak semata-mata bekerja berdasarkan aturan, melainkan juga membaca dan mengikuti relasi kekuasaan yang berkembang di sekitarnya.

Kata Novri, perubahan menuju demokrasi sejak 1999 dinilai belum sepenuhnya menghapus praktik tersebut. Kekuasaan represif simbolis dapat bertahan sebagai kebiasaan yang mengakar dalam perilaku birokrasi.

Dia menyebut dalam perspektif Pierre Bourdieu, kondisi tersebut dapat berkembang menjadi habitus, yakni pola pikir dan tindakan yang terbentuk melalui pengalaman sosial secara terus-menerus hingga kemudian dianggap sebagai sesuatu yang wajar.

Akibatnya, keberadaan norma dalam birokrasi belum tentu berbanding lurus dengan tercapainya kepentingan umum. Dia mengatakan, produk kebijakan maupun aturan yang secara formal dirancang untuk masyarakat dapat kehilangan tujuan awalnya ketika implementasinya lebih banyak dipengaruhi kepentingan aktor atau jaringan kekuasaan tertentu.

Dia menyebut, kepercayaan masyarakat terhadap lembaga birokrasi bisa menurunkan ketika masyarakat melihat bahwa aturan tidak selalu menjadi dasar utama dalam pengambilan keputusan, sementara relasi kekuasaan justru lebih menentukan, legitimasi institusi publik ikut tergerus.

Lebih lanjut, Novri mengatakan, transformasi terhadap kondisi tersebut membutuhkan ruang kritik yang terbuka. Praktik kritik di ruang publik dapat menjadi salah satu mekanisme untuk membongkar kebiasaan kekuasaan yang telah dianggap normal di dalam birokrasi.

Menurut Novri, dengan membuka praktik-praktik tersebut untuk diperiksa dan diperdebatkan secara publik, norma birokrasi diharapkan kembali diarahkan pada tujuan utamanya, yakni melayani dan memenuhi kepentingan masyarakat.

Kompensasi Politik Pemilu dan Celah Jerat Hukum Stafsus

Sementara itu, Direktur Eksekutif Trias Politika, Agung Baskoro, mengatakan fenomena orang kuat di sekitar menteri tak dapat terlepas dari posisi menteri sebagai jabatan politik. Katanya, orang-orang yang berperan dalam memenangkan pasangan calon presiden dan wakil presiden dalam pemilu dapat memperoleh ruang untuk terlibat dalam pemerintahan sebagai bentuk kompensasi politik.

Kata Agung, keterlibatan orang-orang tersebut di lingkungan kementerian, lembaga, maupun badan berpotensi mengganggu efektivitas dan efisiensi birokrasi, terutama ketika mulai memengaruhi proses pembuatan kebijakan atau masuk ke wilayah kerja struktural. Dia menyebut, kondisi ini dapat menciptakan dualisme organisasi karena kebijakan yang dihasilkan kementerian belum tentu sepenuhnya berasal dari birokrasi yang secara formal bertanggung jawab atas kebijakan tersebut.

Selain itu, Agung menilai perlu ada batasan yang jelas mengenai keterlibatan orang-orang baru atau orang kepercayaan menteri di lingkungan pemerintahan. Penempatannya harus disesuaikan dengan tugas dan fungsi yang dibutuhkan, sekaligus mempertimbangkan kemampuan sumber daya dan beban fiskal kementerian atau lembaga.

Menurut dia, pembatasan tersebut dapat diatur melalui regulasi, termasuk revisi aturan mengenai ASN maupun ketentuan terkait kementerian. Salah satu hal yang perlu diatur adalah batas jumlah orang yang dapat diangkat menteri untuk membantunya di kementerian, lembaga, atau badan.

"Perlu memang ada aturan minimal berapa orang menteri bisa mengangkat ya, orang-orangnya untuk terlibat membantunya," kata Agung saat dihubungi, Jumat.

Secara hukum, utamanya dalam kasus tindak pidana korupsi, terdapat istilah trading in influence atau perdagangan pengaruh. Berdasarkan laman aclc.kpk.go.id perdagangan pengaruh adalah salah satu jenis korupsi yang banyak terjadi dan pembuktiannya tidak mudah. Korupsi semacam ini acapkali dilakukan oleh orang-orang yang tidak punya wewenang dan kekuasaan langsung, namun mampu mengatur arah sebuah kebijakan.

Perdagangan pengaruh atau disebut juga trading in influence masuk dalam salah satu delik korupsi pada Konvensi PBB Melawan Korupsi atau United Nation Convention Against Corruption - UNCAC, tepatnya di Pasal 18 tentang klasifikasi korupsi dan penegakan hukum.

Pakar Hukum Pidana dari Universitas Parahyangan, Agustinus Pohan, mengatakan bahwa trading in influence belum diatur dalam Undang-Undang Tipikor. Namun, kata Agustinus, tanpa adanya aturan yang tertera, bukan berarti orang yang sengaja mempengaruhi suatu kebijakan yang koruptif tidak dapat dijerat hukum.

Kata Agustinus, jika orang dekat menteri termasuk staf khusus terlibat dalam aksi trading in influence maka dapat dijerat melalui ketentuan tentang penyertaan dalam tindak pidana dengan bukti yang memenuhi syarat keikutsertaan atau pembantuan tindak pidana.

"Dalam hal ini diperlukan bukti adanya keuntungan atau manfaat yang diperoleh pemberi saran atau pengaruh," kata Agustinus, saat dihubungi, Sabtu (12/9/2026).

Kata Agustinus, ketika pelaku trading in influence bukan seorang pejabat negara maka harus dikaitkan sebagai pihak yang turut serta atau membantu pejabat yang melakukan korupsi dan harus dibuktikan apakah terdapat keuntungan yang didapatkan.

"Jadi harus dibuktikan, pertama adalah pejabatnya mendapat keuntungan, lalu untuk membuktikan dia bekerja sama, bisa dengan adanya keuntungan atau manfaat yang dia terima," tutup Agustinus.