Polemik Pemaksaan Pelantikan Brigjen TNI Andi Jadi Penjabat Bupati

tirto.id - Isu penjabat kepala daerah di era Presiden Joko Widodo kembali disorot. Kali ini terkait dari langkah Mendagri Tito Karnavian yang melantik Kepala Badan Intelijen Negara Daerah Sulawesi Tengah (Kabinda Sulteng) Brigjen Andi Chandra sebagai Penjabat Bupati Seram Bagian Barat.

Andi menggantikan Bupati Seram Bagian Barat, Yus Akerina yang habis masa jabatan pada Minggu (22/5/2022). Namun, keputusan Mendagri Tito ini menuai kritik dari koalisi masyarakat sipil dan mereka dengan tegas menolak pelantikan Chandra.

Koalisi masyarakat sipil juga mendesak Mendagri Tito untuk tidak melantik Brigjen TNI Andi Chandra As’aduddin sebagai penjabat bupati karena tidak sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku dan melanggar prinsip-prinsip demokrasi. Mereka menuntut agar pengisian penjabat kepala daerah tidak melanggar aturan dan sesuai prinsip demokrasi.

“Menuntut Kemendagri agar melaksanakan amanat reformasi, menjalankan hukum, dan menjamin prinsip demokrasi dalam penunjukan Pj. Kepala Daerah dalam rangka mengisi kekosongan kekuasaan di daerah-daerah yang kepala daerahnya telah habis masa jabatannya,” kata Peneliti Kode Inisiatif, M Ihsan Maulana selaku perwakilan koalisi dalam keterangan tertulis.

Ihsan mengatakan ada tiga poin yang menjadi masalah dalam penujukan Brigjen TNI Andi Chandra. Pertama, penujukan penjabat tidak melalui mekanisme yang demokratis. Bila merujuk pada Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, kepala daerah dipilih secara demokratis. Selain itu putusan MK No. 67/PUU- XIX/2021, mengingatkan pentingnya klausul “secara demokratis” tersebut dijalankan.

“Dalam implementasinya, MK juga memerintahkan agar pemerintah menerbitkan peraturan pelaksana yang tidak mengabaikan prinsip-prinsip demokrasi, termasuk transparansi. Namun, Kemendagri tidak melibatkan publik dalam pemilihan Brigjen Andi sebagai Pj. Bupati Seram Bag. Barat. Kepmendagri tentang pengangkatannya sampai rilis ini dibuat, bahkan belum dapat diakses secara luas oleh publik," kata Ihsan.

Di samping itu, kata Ihsan, Kemendagri hingga sekarang tidak kunjung membuat aturan pelaksana seperti yang telah diperintahkan oleh Mahkamah Konstitusi.

Kedua, Ihsan mengingatkan UU Pilkada Nomor 10/2016 telah mengatur penjabat bupati/wali kota hanya dapat berasal dari Jabatan Pimpinan Tinggi (JPT) Pratama. Sementara itu, jabatan Kabinda yang diemban Brigjen Andi Chandra, bukan merupakan JPT Pratama sebagaimana disyaratkan oleh UU Pilkada.

Ia juga mengingatkan UU Intelijen Negara dan Perpres 90/2012 tentang BIN menyatakan jabatan-jabatan di BIN bukanlah jabatan ASN, seperti yang didefinisikan dalam UU ASN. “Dapat disimpulkan bahwa Brigjen Andi tidak memenuhi kriteria seperti yang disyaratkan UU Pilkada,” kata Ihsan.

Ketiga, selain bukan pejabat JPT Pratama, Brigjen Andi juga masih merupakan prajurit TNI aktif. Penunjukannya sebagai penjabat bupati tentu bertentangan dengan UU 34/2004 tentang Tentara Nasional Indonesia. UU tersebut menentukan bahwa prajurit hanya dapat menduduki jabatan sipil setelah mengundurkan diri atau pensiun dari dinas aktif. Hal ini demi membangun institusi TNI yang profesional, tidak terikat pada kepentingan politik, dan penghormatan atas supremasi sipil.

Oleh karena itu, koalisi masyarakat sipil mendesak agar pemerintah patuh pada Putusan MK No. 67/PUU-XIX/2021 dengan tidak mengangkat TNI-Polri. Ia juga minta pemerintah segera menerbitkan aturan turunan pengangkatan penjabat kepala daerah sesuai putusan MK serta mendesak Kemendagri membuka nama-nama kandidat pejabat gubernur secara transparan.

Dalih Kemendagri soal Pengangkatan Brigjen TNI Andi

Kapuspen Kemendagri, Benny Irwan menuturkan, pengangkatan Brigjen Andi sudah sesuai aturan yang berlaku. “Pengangkatan Brigjen TNI Andi Chandra As'aduddin sebagai Penjabat Bupati Kabupaten Seram Bagian Barat telah mempedomani UU Nomor 23 Tahun 2014, UU Nomor 10 Tahun 2016, UU Nomor 5 Tahun 2014, PP Nomor 6 Tahun 2005, dan PP Nomor 49 Tahun 2008,” kata dia dalam keterangan tertulis kepada Tirto, Selasa (24/5/2022).

Benny pun mencantumkan sejumlah dasar hukum soal posisi Brigjen Andi yang masih sebagai TNI aktif dan bertugas di BIN. Ia mengacu pada Pasal 201 ayat (9), ayat (10), dan ayat (11) UU No 10 Tahun 2016 yang menyebut kriteria untuk mengisi kekosongan jabatan kepala daerah adalah Jabatan Pimpinan Tinggi Madya untuk Penjabat Gubernur, dan Jabatan Pimpinan Tinggi Pratama untuk Penjabat Bupati/Walikota.

Kemudian Pasal 20 UU No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara juga telah dinyatakan bahwa selain jabatan yang diisi oleh ASN, juga terdapat jabatan tertentu yang dapat diisi dari prajurit TNI dan anggota Polri, sebagaimana diatur dalam UU No. 34 Tahun 2004 tentang TNI dan UU No. 2 Tahun 2002 tentang Polri.

Selain itu, kata Benny, adalah Pasal 147, Pasal 148, dan Pasal 149 PP No. 11 Tahun 2017 yang menegaskan bahwa jabatan ASN tertentu dapat diisi dari prajurit TNI dan anggota Polri dan kompetensi jabatan, persyaratan jabatan ASN pada instansi tertentu serta penetapannya oleh PPK dengan persetujuan Menteri PAN/RB.

“Dari uraian regulasi tersebut di atas dapat dimaknai bahwa terdapat ruang bagi prajurit TNI/anggota Polri aktif untuk menduduki jabatan ASN tertentu, maka dalam hal prajurit TNI/anggota Polri aktif menduduki jabatan pimpinan tinggi madya atau jabatan pimpinan tinggi pratama, maka prinsipnya memenuhi kriteria untuk diangkat menjadi penjabat gubernur atau penjabat bupati/wali kota,” kata Benny.

Benny pun mengatakan putusan MK No.15/PUU-XX/2022, yang dalam pertimbangannya Majelis Hakim menyatakan "prajurit TNI dapat menduduki jabatan pada kantor yang membidangi Kopolhukam, Pertahanan Negara, Sesmilpres, BIN, Sandi Negara, LEMHANAS, Kemhan, Wantanas, SAR, BNN DAN MA.”

“Sehingga sepanjang seseorang sedang menjabat sebagai pimpinan tinggi madya atau pimpinan tinggi pratama, maka dapat diangkat sebagai penjabat kepala daerah," kata Benny.

Benny menambahkan, “Selanjutnya, berdasarkan Peraturan Presiden No. 79 Tahun 2020 tentang Badan Intelijen Negara, Pasal 54 ayat (3) dinyatakan bahwa Kepala BIN Daerah merupakan jabatan pimpinan tinggi pratama atau setingkat Eselon IIa.”

Benny juga menegaskan pelantikan Andi sudah melewati tahapan seleksi secara ketat saat masih kandidat. Kemudian, nama-nama kandidat disidangkan bersama presiden dan Tim Penilaian Akhir (TPA) hingga akhirnya dipilih sebagai penjabat gubernur atas keputusan presiden. Tim TPA terdiri atas mensesneg, menseskab, mendagri, menPANRB, kepala BKN, kepala BIN, dan kapolri.

Hal senada diungkapkan Menkopolhukam Mahfud MD. Ia menegaskan bahwa penempatan anggota TNI bisa menjadi pejabat kepala daerah. Ia mengklaim aturan pun membolehkan hal tersebut.

“Soal penempatan TNI sebagai penjabat kepala daerah itu oleh undang-undang, oleh peraturan pemerintah maupun vonis MK itu dibenarkan," kata Mahfud, Rabu (25/5/2022).

Mahfud MD mengacu pada UU Nomor 34 Tahun 2004 tentang TNI. Undang-undang tersebut mengatakan TNI tidak boleh bekerja di luar institusi TNI, kecuali di 10 institusi kementerian/lembaga seperti Kemenko Polhukam, BIN, BNN, BNPT, dan sebagainya.

Ketentuan tersebut diperkuat dalam UU Nomor 5 tahun 2014 tentang ASN. Pasal 20 menyebutkan bahwa anggota TNI dan Polri boleh masuk ke birokrasi sipil asal diberi jabatan struktural yang setara dengan tugasnya. Hal ini disusul oleh Peraturan Pemerintah Nomor 11 tahun 2017, yang menyatakan TNI/Polri boleh menduduki jabatan sipil tertentu dan diberi jabatan struktural yang setara.

Mahfud MD juga menilai publik salah memahami vonis MK soal penempatan TNI. Pertama, TNI dan Polri tidak boleh bekerja di institusi sipil. Akan tetapi, ia mengklaim bahwa sepanjang anggota TNI dan Polri itu sudah diberi jabatan tinggi madya atau pratama diperbolehkan untuk menjadi penjabat kepala daerah.

“Itu sudah putusan MK Nomor 15 yang banyak dipersoalkan orang itu 2022, Nomor 15 Tahun 2022 itu coba dibaca putusannya dengan jernih,” kata Mahfud.

Mahfud MD menambahkan, pengalaman penempatan TNI di kursi sipil sudah pernah terjadi di masa lalu. Ia pun menilai pelaksanaan penjabat kepala daerah tersebut juga sudah dilakukan saat pandemi COVID-19.

“Selain itu, kita sudah 4 kali kok melakukan hal ini. 2017 kita menggunakan ini. 2018. Yang terbanyak itu tahun 2020, itu banyak sekali dan itu sudah berjalan seperti itu ketika ada pilkada," kata Mahfud MD.

Menyoal Urgensi Pemilihan Prajurit TNI Aktif

Pemerhati militer sekaligus Co-Founder Institute for Security and Strategic Studies (ISESS) Khairul Fahmi memahami klaim bahwa TNI di luar kesatuan bisa menjadi penjabat kepala daerah. Akan tetapi, Fahmi menyoalkan urgensi pemilihan anggota BIN yang berlatar TNI-Polri.

“Nah ketika para personel BIN juga diproyeksikan untuk isi pejabat kepala daerah, saya sudah menduga kalau itu bisa jadi salah satu pintu masuk bagi perwira TNI-Polri. Kenapa? Karena akan sulit mendapatkan personel PNS BIN yang memenuhi syarat dan layak," kata Fahmi kepada Tirto.

Pendapat Fahmi bukan tanpa alasan. Sebab, banyak PNS BIN memenuhi syarat sebagai penjabat kepala daerah. Akan tetapi, sebagian besar mereka adalah pejabat fungsional yang tak punya pengalaman mengelola birokrasi seperti guru PNS, tenaga medis, dan peneliti. Mereka pun tidak punya kemampuan administrasi pemerintahan karena tidak memenuhi syarat seperti harus mengikuti diklat pimpinan tingkat 2 di pemerintahan.

“Masalahnya, di 10 tahun terakhir ini, sangat sedikit posisi jabatan pimpinan tinggi madya dan pratama (Deputi dan Direktur/Kabinda) di BIN yang diisi oleh PNS, sehingga dapat diasumsikan kalau yang memenuhi kriteria juga sangat sedikit,” kata Fahmi.

Fahmi menambahkan, “Nah karena tidak terpenuhi, akhirnya ada alasan mengusulkan para perwira TNI yang sedang bertugas di BIN itu untuk mengisi ‘slot/kuota’ BIN dalam pengisian pejabat-pejabat kepala daerah. Apalagi mindset yang dibangun dalam pengisian penjabat kepala daerah itu juga soal pertimbangan kerawanan baik dari sisi keamanan daerah maupun keamanan penyelenggaraan pemilu,” kata Fahmi.

Fahmi juga menyoal tentang masalah prosedural. Ia mengingatkan kisah Ganti Bali Lamo yang merupakan perwira tinggi TNI menjadi ASN sehingga bisa menjadi Pjs Sulawesi Barat. Brigjen Andi seharusnya beralihstatus dulu dari perwira tinggi TNI yang ditugaskan di BIN menjadi PNS BIN dengan jabatan Kabinda Sulteng. Setelah itu baru boleh di-SK-kan sebagai penjabat bupati dan dilantik.

“Kalau belum beres sudah dilantik, itu potensi malaadministrasi. Juga harus kita lihat, Panglima TNI keluarkan keputusan terkait nggak? Karena dia alih status menjadi PNS, mestinya harus dikeluarkan juga dari formasi TNI," kata Fahmi.

Selain itu, kata Fahmi, soal isu kepatutan. Ia mengingatkan bahwa publik masih sulit untuk yakin bahwa pelibatan TNI dan Polri (termasuk yang bertugas di lingkungan BIN dll) ini selalu didasarkan pada niat baik rezim yang berkuasa. Apalagi tak ada regulasi yang mengatur pelibatan itu secara ketat dan tegas, sementara rezim sebaik apa pun, usianya paling banter 10 tahun.

“Penggunaan ketentuan-ketentuan terkait mekanisme pengisian jabatan pimpinan tinggi aparatur sipil negara yang tersedia saat ini saja saya kira tidak cukup,” kata Fahmi.

Kedudukan penjabat kepala daerah bukanlah sekadar jabatan pimpinan tinggi madya atau pratama biasa. Kedudukan mereka bisa dibilang nyaris setara dengan kepala daerah definitif, yang oleh konstitusi diatur mekanisme pengisiannya harus melalui proses pemilihan umum untuk mendapatkan mandatnya.

“Nah, apakah fair jika pengisian penjabat kepala daerah itu kemudian hanya berdasarkan mekanisme dan prosedur administrasi kepegawaian, tanpa adanya manifestasi dan representasi legitimasi dan mandat dari rakyat? Saya kira tidak. Itu jelas tidak senapas dengan amanat konstitusi dan jauh dari cita-cita reformasi," kata Fahmi.

Ia membandingkan dengan para duta besar dari TNI. Mereka, kata Fahmi, harus melalui proses persetujuan parlemen. Menurut Fahmi, pemilihan penjabat kepala daerah harus mengikat dengan legislatif. Ia mencontohkan, persetujuan DPR RI untuk penjabat gubernur dan persetujuan DPRD provinsi untuk penjabat bupati/wali kota.

“Opsi itu saya kira lebih fair, lebih kuat legitimasinya dan transparan. Sebelum membenahi dan menyempurnakan aturan main, pemerintah sebaiknya tak memaksakan diri melibatkan atau menggunakan TNI/Polri secara masif untuk mengisi kekosongan kepala daerah," tutur Fahmi.

Kritik juga disampaikan Peneliti Lembaga Studi Pertahanan dan Studi Strategis Indonesia (Lesperssi) Beni Sukadis. Beni menilai penunjukan pejabat BIN yaitu Brigjen Andi sebagai penjabat bupati janggal dan cenderung melanggar hukum.

Pertama, kata Beni, pejabat BIN yang berlatarbelakang TNI sesuai dengan UU No 34.2004 tentang TNI tidak diperbolehkan menjabat jabatan sipil kecuali sejumlah departmen atau lembaga negara yaitu Kemhan, Lemhannas, Wanttanas, BIN, BNPT, BSSN, BNPB, Polhukkam, dan lainnya.

“Artinya penunjukan ini jelas melanggar UU TNI dan seharusnya Kemdagri tidak melakukan Langkah kontraproduktif dalam tata laksana birokrasi pemerintah dan tentu saja penujukan ini tidak sesuai dengan ketentuan MK dalam putusan No. 15/PUU-XX/2022 yaitu menguatkan bahwa anggota TNI harus undur diri dari dinas aktif jika mendapat jabatan sipil," kata Beni kepada Tirto.

Kedua, ia menyoalkan pemilihan Brigjen Andi seolah tidak ada lagi pejabat sipil berstatus ASN yang memenuhi syarat sebagai pejabat sementara. Menurut Beni, jumlah ASN yang cukup banyak seharusnya memenuhi syarat dan bisa ditunjuk sebagai penjabat.

Ketiga, penugasan pejabat atau anggota BIN seharusnya lebih fokus pada jabatannya dan tidak serta merta ditarik dalam birokrasi politik. Sebab hal itu tentu kontradiktif dengan tugas pokoknya sebagai intelijen yaitu melakukan kegiatan tertutup.

Ia mengingatkan, tugas BIN yang besar seharusnya tidak membuat pejabat BIN tidak rangkap jabatan pada bagian bukan tugasnya. Ia khawatir muncul potensi masalah baru seperti kewalahan ataupun benturan kepentingan dalam pelaksanaan jabatannya, apakah dia lebih mementingkan jabatan sebagai penjabat kepala daerah atau dia tetap fokus sebagai Kabinda.

“Apalagi wilayah Sulawesi Tengah masih belum bebas dari ancaman teroris MIT walaupun semakin kecil, namun kelompok ini sangat berbahaya. Apakah bisa dia membagi waktu dengan ketika muncul hal-hal yang urgen untuk ditangani di Sulteng. Kecuali dia mengundurkan dir dari jabatan Kabinda Sulteng," kata Beni.