tirto.id - Problem energi membayangi Nusantara selama seabad, yakni pasokan BBM. Alih-alih mengatasi pangkal masalah, pemerintah cenderung memilih jalan pintas: naikkan harga.
Tahun ini, problem yang sama muncul lagi. Kenaikan harga minyak dunia menyandera APBN karena subsidi yang membengkak. Semula keadaannya baik-baik saja. Pemerintah mengalokasikan subsidi energi sebesar Rp134 triliun untuk tahun 2022. Sebanyak Rp77,5 triliun digunakan untuk subsidi BBM dan elpiji, sementara sisanya untuk subsidi listrik.
Namun, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati mengusulkan tambahan Rp74,9 triliun untuk subsidi energi kepada Badan Anggaran DPR. Tambahan anggaran subsidi itu untuk mencegah kenaikan harga BBM, elpiji, dan tarif listrik.
Rinciannya, tambahan untuk subsidi BBM dan elpiji sebesar Rp71,8 triliun dan Rp3,1 triliun untuk subsidi listrik. Dengan tambahan itu, total anggaran untuk subsidi energi tahun ini menjadi Rp208,9 triliun.
Ini menjadi subsidi tertinggi di era pemerintahan Presiden Joko Widodo. Jika ditambah kompensasi yang dibayar pemerintah ke Pertamina karena “menjual rugi” bensin dalam program BBM Satu Harga, beban subsidi tersebut melambung jadi Rp502 triliun.
Merespons perkembangan dunia sekarang ini, pemerintah dalam berbagai kesempatan telah menyatakan bahwa kenaikan harga BBM subsidi bakal tak terhindarkan. Seolah, solusi yang tersedia di atas meja hanyalah satu: menaikkan harga BBM.
Solusi ini diambil sejak era presiden Megawati Sukarnoputri, Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), hingga Joko Widodo (Jokowi). Tidak ada terobosan dan solusi baru atas problem disparitas produksi-konsumsi minyak di Indonesia yang telah muncul sejak seabad lalu.
Hal ini mengingatkan kita pada mentalitas "TINA", yang muncul tahun 1980-an di Inggris. TINA adalah akronim dari jargon ‘There Is No Alternative’ yang dipakai oleh Ketua Parlemen Inggris Norman St. John-Stevas untuk menyindir perdana menteri Inggris kala itu sebagai ‘Thatcher Tina.’
“There's no easy popularity in what we are proposing but it is fundamentally sound. Yet I believe people accept there's no real alternative,” kata Perdana Menteri Inggris Margaret Thatcher, yang belakangan dijuluki ‘The Iron Lady’ alias ‘Si Wanita Besi’.
Pidato di depan Konferensi Perempuan Konservatif Inggris pada 21 Mei 1980 ini ditujukan untuk meyakinkan publik bahwa satu-satunya solusi bagi problem ekonomi dan kesejahteraan adalah ekonomi liberal yang berbasis pasar.
Ekonomi dinilai bakal lebih efisien jika perdagangan bebas berskala global dijalankan, di mana pemerintah mengatur sedikit mungkin aspek perekonomian (deregulasi) alias swastanisasi. Lalu, belanja tak produktif di APBN (seperti subsidi) dikurangi.
Jargon tersebut kembali diangkat oleh Perdana Menteri Inggris David Cameron pada 2013 ketika melakukan kebijakan austerity, alias pengetatan, berupa pemangkasan defisit APBN dengan mengurangi belanja publik (khususnya subsidi).
"If there was another way I would take it. But there is no alternative," ujarnya sebagaimana dikutip BBC dalam laporan berjudul “Tina is Back” pada 7 Maret 2013. TINA menjelma menjadi jargon untuk melegitimasi kebijakan tak populis sebagai satu-satunya solusi.
Di Indonesia, kebijakan tak populis sedang diwacanakan, berupa pengurangan subsidi BBM di tengah makin tingginya harga minyak mentah dunia akibat krisis Ukraina. Jika kebijakan ini diambil, maka harga bensin subsidi bakal melambung.
Problem Berabad BBM Kita
Di Indonesia, industri minyak dan gas (migas) muncul setelah politik etis (politik balas budi) dimulai pada tahun 1870. Perusahaan swasta asing yang bergerak di industri migas bermunculan di Hindia Belanda (Nusantara) seiring dengan pesatnya permintaan di dunia.
Arsip pemerintah Belanda yakni Koniklijke Nederlandsche Maatschappij Tot Explitatie van Petroleumbronnen in Nederlandsh Indie (1912) menyebutkan pada awal tahun 1900-an sudah ada 18 perusahaan swasta asing yang menggarap bisnis minyak di Hindia Belanda.
Wajar saja, Encyclopaedie van Nederlandsche-Indie 3 (1938:394) mencatat, saat itu wilayah Sumatra yang disinyalir mengandung cadangan minyak mencapai 120.000 hektare. Di sisi lain, Kalimantan memiliki 180.000 hektare wilayah kaya minyak, dan Jawa punya 90.000 hektare.
Salah satu raksasa minyak dunia Belanda saat itu adalah Shell Transport & Trading Co yang di Hindia Belanda memutuskan merger dengan Royal Dutch (NV Koninklijke Nederlandsche Petroleum Maatschappij/KNPM)—yang dibentuk oleh kerajaan Belanda.
Keduanya memiliki perbedaan misi. Shell lebih fokus menggarap bisnis hilir yakni pemasaran dan pengolahan minyak, sedangkan Royal Dutch lebih fokus pada bisnis hulu (eksplorasi dan eksploitasi sumur minyak).
Penggabungan perusahaan tersebut dieksekusi pada tahun 1907. Entitas hasil merger diberi nama Royal Dutch Shell Group, yang menggarap wilayah Hindia Belanda. Hal ini dipaparkan dalam buku Petroleum Handbook (1938).
Sejak 115 tahun yang lalu pemerintah kolonial Belanda mengerti betul problem utama industri BBM, yakni keamanan pasokan dari hulu ke hilir. Itulah mengapa mereka membangun Kilang Plaju, dan tak hanya mengekspor minyak mentah dari Bumi Pertiwi.
Kilang Plaju merupakan kilang terbesar dan termodern di Asia Tenggara menurut Ben de Vries (2018) dalam The Battle for Oil in the Dutch East Indies: Pladjoe, the Pearl in the Crown of the Bataafsche Petroleum Maatschappij (Shell), in the Turmoil of the 1940s.
Namun ironisnya, sejarah mencatat Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) tak mampu menangkap pelajaran tentang pentingnya integritas rantai pasok minyak. Ladang minyak dieksploitasi, ekspor digenjot, sementara penambahan jumlah kilang nyaris nol.
Ekspor minyak mentah secara banal terutama terjadi tatkala booming minyak pada 1974-1982. Komoditas yang berharga USD1/barel saat Indonesia merdeka ini, merujuk pada data Illinois Oil & Gas Association, mencetak lonjakan harga hingga 12 kali lipat pada tahun 1975.
Pemerintah Orde Baru pun meraup bonanza. Sejarah mencatat pada 1977 produksi minyak mentah Indonesia mencapai 1,68 juta barel per hari (bph), tertinggi dalam sepanjang sejarah. Konsumsi BBM nasional kala itu masih sedikit, hanya 300.000 bph.
Keadaan berbalik sejak 2003 di era Presiden SBY, ketika konsumsi minyak untuk pertama kali melampaui kemampuan produksi di negeri ini, alias defisit. Total ada kebutuhan 1,3 juta bph minyak, sementara produksi hanya 1,1 juta bph.
Itupun tak semua minyak mentah Indonesia bisa diolah di dalam negeri, mengingat kapasitas kilang Pertamina hanya 1 juta bph. Impor BBM (yang harga jualnya lebih mahal dari minyak mentah) pun memburuk sejak 2002 dan mencapai puncaknya di 2013 dengan angka mencapai 700.000 bph.
Tahun 2005-2013 menjadi tahun bencana perdagangan migas Indonesia, baik untuk minyak mentah maupun hasil minyak (BBM dan lain-lain). Kala itu negara benar-benar tak berdaya karena nilai impor keduanya jauh lebih besar dari ekspornya.
Puncaknya terjadi pada 2013 di mana defisit hasil minyak mencapai USD24 miliar sementara defisit minyak mentah mencapai USD3 miliar. Direktur utama Pertamina yang bertanggung-jawab di situasi ini adalah Widya Purnama (2004-2006), Arie Soemarno (2006-2009) dan Karen Agustiawan (2009-2014).
Alternatif Lain yang Tersedia
Indonesia benar-benar alpa untuk membangun kilang. Berdalih investasinya mahal dan marginnya kecil, seperti diungkapkan Arie Soemarno dalam berbagai kesempatan, jumlah kilang Indonesia dari zaman Hindia Belanda sampai sekarang hanya bertambah satu.
Akibatnya, APBN Indonesia pun rentan terhadap perubahan harga minyak dunia. Tatkala harga minyak dunia melonjak, maka alokasi subsidi BBM pun melambung. Solusi rutin yang terus diambil adalah menaikkan harga jual BBM sembari membuat program kompensasi.
Ini adalah solusi yang tak perlu berpikir keras. Kalau cuma menaikkan harga, anak kecil pun bisa. Tak perlu jadi presiden atau menteri.
Jika ingin belajar dari sejarah, maka jawaban atas persoalan BBM yang berlarut-larut ini tak lain adalah kilang. Pemerintah kolonial Hindia Belanda memberi contoh tentang pentingnya memiliki sarana pengolahan minyak mentah menjadi BBM.
Namun ironisnya, Kementerian Keuangan, yang paling vokal berteriak tentang besarnya beban subsidi akibat impor BBM, justru menjadi pihak yang membuat pembangunan kilang menjadi kurang menarik.
Berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 130/2020, Proyek Strategis Nasional (PSN) semestinya bisa mendapat pengurangan pajak penghasilan (PPh) Badan sebesar 100% dari 5-20 tahun sejak awal berproduksi.
Bagi industri kilang, yang perlu waktu 7-10 tahun konstruksi, tax holiday semacam itu tidak mengatasi kebutuhan jangka pendek berupa tingginya belanja modal (capital expenditure/capex) di awal pembangunan kilang.
Pasalnya, kebutuhan belanja modal justru terbebani aturan Pajak Pertambahan Nilai (PPN) yang merupakan pajak atas barang. Berdasarkan UU Nomor 7.2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan (HPP), pemerintah memungut PPN sebesar 11%.
PPN ini dipungut ketika membeli barang (PPN masukan) dan ketika menjual barang ke konsumen (PPN keluaran). Bila jumlah PPN keluaran lebih besar, berarti ada kelebihan PPN yang dipungut pengusaha dan harus disetorkan ke negara.
Bila PPN masukan lebih besar, berarti pengusaha membayar PPN berlebih sehingga dapat dikreditkan (recoverable) ke pemerintah. Nilai selisih itu bisa ditransfer ke pengusaha yang bersangkutan, atau menjadi pengurang pembayaran PPN tahun berikutnya.
Namun problem muncul karena ada batas maksimum. Berdasarkan PMK No 18 /PMK.03.2021 (pasal 53, ayat 3), masa pengkreditan Pajak Masukan khusus PSN ditetapkan maksumum 6 tahun setelah merilis faktur Pajak Masukan pertama.
Konsekuensinya, setelah 6 tahun PPN tidak lagi dapat dikreditkan alias hangus (unrecoverable VAT). Batas maksimum 6 tahun ini tidak masuk akal karena pembangunan kilang memakan waktu rata-rata antara 7-10 tahun.
Sebagai contoh, kilang Grass Root Refinery (GRR) Tuban, yang membutuhkan investasi senilai USD16 miliar (Rp230 triliun), ditargetkan berproduksi pada 2027 atau 7 tahun sejak proses pembangunan dimulai pada 2020.
Kilang minyak yang terintegrasi dengan pengolahan petrokimia itu digadang-gadang menjadi yang terbesar di Asia Tenggara, dan mampu mengurangi impor BBM sebanyak 300.000 bph. Tanpa insentif pajak, maka tak ada akselerasi proses pembangunan.
Kebijakan blunder Kemenkeu membuat investasi kilang minyak jadi kurang menarik, dan cenderung berjalan lambat karena tantangan pendanaan. Karakter proyek kilang yang padat modal mestinya ditolong, dan bukan ditindas, melalui instrumen pajak.
Oleh karenanya, Indonesia harus komitmen mengawal pembangunan kilang, dan mendorong produksi minyak mentah dalam negeri. Ini menjadi alternatif jangka panjang yang jauh lebih penting untuk dijaga agar tak ada lagi dilema naik-turun harga BBM subsidi.
Alternatif jangka pendek lainnya yang bisa ditempuh adalah refocusing anggaran. Prioritas pendanaan meski dikaji ulang, dari sekadar membangun legasi, menjadi meringankan beban rakyat di tahap awal pemulihan pandemi.
Proyek Ibu Kota Nusantara (IKN) kini disorot karena menyedot dana Rp466 triliun sementara tingkat urgensinya rendah. Demikian juga dengan alokasi dana infrastruktur listrik yang mesti dipangkas karena PLN telah melaporkan adanya kelebihan pasokan.
Direktur Utama PLN Darmawan Prasodjo pada Rabu (23/2/2022) mengatakan pasokan listrik bertambah sebesar 6 gigawatt (GW) tahun ini. Sementara itu, permintaan listrik diprediksi hanya naik 800 megawatt (MW), sehingga akan ada kelebihan pasokan listrik sekitar 5 GW.
Jika refocusing anggaran dilakukan, maka alokasi subsidi BBM dapat ditingkatkan. Bisa dipastikan, kenaikan harga BBM tak perlu diambil sehingga pertumbuhan ekonomi 2022 tak terganggu oleh lonjakan biaya transportasi dan penurunan daya beli.
Dan yang terpenting, bangun kilang!
Editor: Nuran Wibisono
