Lembaga Audit Kerugian Negara Disoal di MK, Siapa Berwenang?

tirto.id - Mahkamah Konstitusi (MK) baru-baru ini meminta Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Kejaksaan Agung, Polri, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Mahkamah Agung (MA), dan pemerintah duduk bersama menyamakan persepsi mengenai standar dan mekanisme penghitungan serta pembuktian kerugian keuangan negara. MK memberi waktu 21 hari kerja dan meminta hasilnya dilaporkan dalam persidangan berikutnya.

Permintaan itu menjadi babak terbaru dalam persidangan perkara Nomor 206/PUU-XXIV/2026 yang diajukan Laksamana Muda TNI (Purn.) Leonardi. Perkara ini berangkat dari pertanyaan sederhana yang berimplikasi luas: siapa yang berwenang melakukan audit atau penghitungan kerugian keuangan negara yang kemudian digunakan dalam pembuktian perkara tindak pidana?

“Termasuk, kemungkinan-kemungkinan pilihan-pilihan yang bisa diambil yang disepakati dan nanti dalam waktu yang ditentukan oleh Majelis Hakim selama 21 hari kerja tadi hasilnya dilaporkan melalui persidangan yang terbuka untuk umum pada seperti sidang siang hari ini,” ujar Ketua MK Suhartoyo dalam sidang di Ruang Sidang Pleno MK, Jakarta, Kamis (27/8/2026).

Suhartoyo meminta pertemuan itu nantinya tidak berubah menjadi perebutan kewenangan antarinstansi.

“Saya kira tidak ada yang ego sektoral masing-masing. Saya kira untuk kepentingan bersama sehingga nanti tidak ada hal-hal yang justru kemudian kontraproduktif dan lain sebagainya,” kata Suhartoyo dalam sidang yang sama.

Objek yang kini diuji adalah frasa “lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang KUHP.

Dalam sidang pemeriksaan pendahuluan pada 22 Juni 2026, kuasa hukum Leonardi, Rinto Maha, menjelaskan perkara kliennya. Leonardi ditetapkan sebagai tersangka dan kemudian terdakwa dalam perkara dugaan korupsi proyek pengadaan satelit slot orbit 123 BT pada Kementerian Pertahanan.

Menurut pemohon, penetapan itu antara lain didasarkan pada Laporan Hasil Pemeriksaan BPKP tertanggal 12 Agustus 2022 yang menyatakan adanya kerugian negara sekitar US$21 juta. Persoalan tersebut kemudian dibawa ke tingkat konstitusional karena pemohon mempertanyakan penggunaan hasil pemeriksaan BPKP untuk menentukan kerugian negara.

Dalam sidang pendahuluan di MK pada 22 Juni 2026, Rinto menyebut Penjelasan Pasal 603 KUHP sebagai bagian penting dari permohonannya.

Ketua persidangan saat itu, Hakim konstitusi Enny Nurbaningsih, meminta pemohon memfokuskan permohonan pada norma tersebut.

“Kalau memang sudah di situ putusannya, itu saja yang dipakai. Kalau Anda mempersoalkan dalam kaitan dengan Penjelasan Pasal 603. Sudah, uraian di situ semua fokusnya,” ujar Enny dalam sidang pendahuluan.

Arahan itu menghasilkan perubahan penting dalam sidang perbaikan permohonan pada 6 Juli 2026. Dalam perbaikan permohonan, Rinto menegaskan bahwa objek pengujian hanya frasa “lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603.

“Kami ajukan pengujian materiil adalah sepanjang frasa lembaga negara audit keuangan pada penjelasan Pasal 603 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang KUHP,” ujar Rinto dalam sidang perbaikan permohonan di MK, Jakarta, Senin (6/7/2026).

Pemohon sekaligus memperkuat batu uji konstitusional. Selain Pasal 23E UUD 1945, pemohon menambahkan Pasal 27 Ayat (1), Pasal 28C Ayat (2), dan Pasal 28D Ayat (1). Rinto juga mengatakan konstruksi argumentasi bahwa BPK merupakan satu-satunya lembaga negara audit keuangan dibangun melalui empat metode penafsiran: gramatikal, historis, sistematis, dan teleologis.

Dengan demikian, permohonan berkembang dari persoalan ketidakjelasan norma menjadi tuntutan agar frasa tersebut dimaknai secara spesifik sebagai BPK.

Pandangan Lembaga-Lembaga Negara

Perdebatan kemudian bergeser dari perkara konkret Leonardi ke pertanyaan yang lebih mendasar: apakah kedudukan konstitusional BPK sebagai lembaga pemeriksa keuangan negara membuat hasil pemeriksaan lembaga lain tidak dapat digunakan untuk membuktikan kerugian negara?

Pemerintah mengambil posisi bahwa BPK memang memiliki kewenangan konstitusional untuk menentukan dan menyatakan kerugian negara, tetapi kewenangan itu tidak otomatis menjadikan audit BPK sebagai satu-satunya instrumen pembuktian tindak pidana korupsi.

Wakil Menteri Hukum, Edward Omar Sharif Hiariej, mengatakan aparat penegak hukum tetap bertanggung jawab membuktikan seluruh unsur pidana. Audit kerugian negara hanya salah satu bagian dari rangkaian pembuktian.

“Dengan demikian, audit kerugian negara hanya merupakan salah satu instrumen pembuktian dalam perkara korupsi, bukan satu-satunya dasar yang menentukan ada atau tidaknya tindak pidana,” ujar Edward dalam sidang di Ruang Sidang Pleno MK, Jakarta, Rabu (22/7/2026).

Pemerintah juga secara eksplisit mengaitkan pandangannya dengan Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026. Menurut pemerintah, putusan tersebut menegaskan BPK sebagai lembaga negara audit keuangan yang dimaksud dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP, tetapi tidak dapat dibaca sebagai pemberian kewenangan absolut kepada BPK dalam seluruh proses pembuktian perkara korupsi.

Hasil pemeriksaan BPKP, inspektorat, APIP, atau akuntan publik tetap dapat digunakan sebagai alat atau bahan pembuktian sepanjang diperoleh sesuai hukum.

Bahkan, dalam perkara Leonardi sendiri, pemerintah mengakui penetapan kerugian didasarkan pada laporan audit BPKP yang menyatakan kerugian Rp306,82 miliar. Namun, menurut Edward, benar atau tidaknya penghitungan tersebut tetap merupakan persoalan pembuktian yang harus dinilai hakim.

“Namun, apakah penghitungan tersebut secara faktual dan metodologis benar-benar memenuhi unsur kerugian keuangan negara merupakan persoalan pembuktian yang harus dinilai oleh hakim berdasarkan seluruh alat bukti di persidangan dan tidak menentukan konstitusionalitas Penjelasan Pasal 603 KUHP,” tutur Edward dalam sidang yang sama.

BPK sendiri tidak memosisikan kewenangan konstitusionalnya sebagai pengambilalihan seluruh proses penegakan hukum.

Kepala Badan Pembinaan dan Pengembangan Hukum Pemeriksaan Keuangan Negara BPK, Akhmad Anang Hernady, menjelaskan lembaganya memiliki mekanisme hubungan dengan aparat penegak hukum, termasuk KPK, Polri, dan Kejagung, dalam pemeriksaan investigatif serta penghitungan kerugian negara.

“Dalam tataran teknis-operasional terkait penanganan kasus tindak pidana korupsi yang mengandung unsur kerugian negara, pola hubungan antara BPK dan instansi yang berwenang tersebut juga diformalkan dalam bentuk nota kesepahaman dengan masing-masing instansi yang berwenang, dalam hal ini Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan Kejaksaan Republik Indonesia, serta instansi terkait lain, yaitu Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK),” jelas Akhmad dalam sidang di Ruang Sidang Pleno MK, Jakarta, Rabu (22/7/2026).

Namun, pada sidang lanjutan 3 Agustus 2026, Kejagung memperjelas batas yang mereka kehendaki. Sekretaris Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus, Didik Farkhan Alisyah, mengatakan audit atau penghitungan kerugian negara penting untuk membuktikan actual loss dan besarannya, tetapi tidak boleh dijadikan satu-satunya pintu masuk perkara korupsi.

“Untuk itu, tidak tepat apabila pengawas pengendalian BPK sebagai lembaga negara audit keuangan negara diperluas menjadi larangan terhadap penggunaan hasil pemeriksaan, perhitungan keterangan ahli, atau bahan pembuktian dari lembaga lain yang mempunyai kewenangan dan kompetensi sesuai peraturan perundang-undangan,” kata Didik dalam sidang di Ruang Sidang Pleno MK, Jakarta, Senin (3/8/2026).

MA menyampaikan posisi serupa dari sudut berbeda. Hakim Yustisial MA, Galang Adhe Sukma, mengatakan hakim tidak terikat mutlak pada satu hasil audit. Hasil BPKP, inspektorat, maupun lembaga lain dapat dipertimbangkan sepanjang memenuhi syarat pembuktian.

“Dalam praktik peradilan pidana, khususnya perkara tindak pidana korupsi, pengadilan tidak jarang menerima dan menimbang penghitungan kerugian negara bersumber tidak hanya dari BPK, melainkan juga dari BPKP selaku pengawas internal pemerintah dan dari inspektorat pada kementerian atau lembaga,” ujar Galang dalam sidang di Ruang Sidang Pleno MK, Jakarta, Senin (3/8/2026).

Bagi MA, ujungnya tetap berada di pengadilan. Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012 dan Surat Edaran MA Nomor 2 Tahun 2024 disebut sebagai pijakan bahwa hasil pemeriksaan BPKP, inspektorat, satuan kerja perangkat daerah, hingga akuntan publik tersertifikasi dapat digunakan untuk menentukan ada atau tidaknya kerugian negara tanpa mengurangi kewenangan konstitusional BPK.

Tetapi, di sinilah Wakil Ketua MK, Saldi Isra, menemukan persoalan yang tidak selesai hanya dengan menyebut hakim sebagai penentu terakhir. Jika lembaga selain BPK boleh melakukan audit dan hasilnya dapat digunakan dalam perkara pidana, apa dasar konstitusionalnya?

“Kalau misalnya ini mau dibuka, memberikan kepada BPKP, kepada lembaga-lembaga audit lainnya, nah harus ada justifikasi konstitusionalnya karena ini kan kami menilai itu menyangkutkannya ke konstitusi,” kata Saldi Isra dalam sidang di Ruang Sidang Pleno MK, Jakarta, Senin (3/8/2026).

Saldi kemudian menunjukkan bahwa persoalan ini bukan sekadar perdebatan akademis. Persoalan ini sudah berdampak pada putusan pengadilan.

Saldi mencontohkan perkara praperadilan di Pengadilan Negeri Sleman. Dalam perkara tersebut, permohonan praperadilan dikabulkan dengan salah satu argumentasi bahwa audit kerugian negara dilakukan bukan oleh BPK. Dasar argumentasi itu merujuk pada Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026.

“Ini saya hanya sampaikan kepada Mahkamah Agung, ini salah satu praperadilan kemarin di PN Sleman itu mengabulkan permohonan pra peradilan karena argumentasi hukum adalah mengatakan bahwa yang mengaudit ini bukan BPK, seperti putusan Mahkamah Konstitusi 28 Tahun 2026,” tutur Saldi dalam sidang yang sama.

Contoh itu membuat perkara Leonardi memiliki konsekuensi yang lebih luas. Jika Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 dipahami sebagai syarat bahwa kerugian negara dalam perkara pidana harus berasal dari audit BPK, maka penggunaan hasil BPKP atau lembaga lain dapat dipersoalkan sejak tahap awal proses hukum.

Sebaliknya, jika putusan tersebut hanya menegaskan bahwa BPK adalah lembaga negara audit keuangan yang dimaksud Penjelasan Pasal 603, tanpa menutup penggunaan hasil lembaga lain sebagai alat bukti, maka persoalannya kembali kepada status dan bobot masing-masing hasil pemeriksaan di hadapan hakim.

BPKP kemudian mempertahankan posisinya sebagai aparat pengawasan intern pemerintah. Deputi Bidang Investigasi BPKP, Sutrisno, mengatakan fungsi BPK dan BPKP berbeda dan saling melengkapi.

“BPKP diberikan tugas pengawasan keuangan negara dan daerah dalam pembangunan nasional, termasuk kewenangan audit investigatif, audit penghitungan kerugian keuangan negara atau PKKN,” tutur Sutrisno dalam sidang di Ruang Sidang Pleno MK, Jakarta, Senin (3/8/2026).

Dari rangkaian keterangan itu, setidaknya terdapat tiga posisi. Pemohon menghendaki BPK menjadi satu-satunya lembaga yang berwenang menghasilkan audit kerugian negara.

Polri di sisi lain, hendak menawarkan jalan tengah: lembaga lain dapat melakukan penghitungan teknis, tetapi penetapan final berada pada BPK. Inspektur Jenderal Polisi, M. Awal Chairuddin, mengatakan pemeriksaan dan penghitungan teknis dapat dilakukan oleh lembaga yang memiliki kompetensi dan kewenangan sesuai peraturan perundang-undangan, sedangkan penilaian dan/atau penetapan kerugian keuangan negara yang bersifat final dan dipergunakan sebagai pemenuhan unsur kerugian negara harus diletakkan pada kedudukan konstitusional Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Dengan konstruksi ini, kedudukan BPK tetap terjaga tanpa menutup ruang kerja lembaga pengawasan lainnya.

“Sepanjang berkaitan dengan penilaian dan/atau penetapan final mengenai jumlah kerugian keuangan negara sebagai bagian pemenuhan unsur kerugian keuangan negara, kewenangan kelembagaan tersebut berada pada BPK,” ujar Awal selaku Analis dan Advokasi Hukum Kepolisian Utama Tingkat I Divisi Hukum Polri, dalam sidang lanjutan di MK, Senin (10/8/2026).

Menurutnya, Pasal 23E Ayat (1) UUD 1945 menetapkan BPK sebagai satu-satunya lembaga negara yang secara konstitusional berkedudukan sebagai badan pemeriksa eksternal, bebas, dan mandiri atas pengelolaan serta tanggung jawab keuangan negara.

Sebagaimana Pasal 10 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, BPK berwenang menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum, baik yang dilakukan dengan sengaja maupun karena kelalaian.

“Namun, untuk penilaian dan/atau penetapan kerugian keuangan negara sebagai pemenuhan unsur kerugian keuangan negara secara objektif, akuntabel, dan dapat dipertanggungjawabkan, Polri berpandangan harus didasarkan pada hasil penilaian dan/atau penetapan kerugian keuangan negara oleh BPK,” tutur Awal.

Sementara pemerintah, MA, Kejagung, dan BPKP sebagaimana keterangan yang disajikan di bagian atas, mempertahankan ruang bagi hasil pemeriksaan lembaga lain untuk digunakan dalam proses pembuktian, dengan hakim tetap menjadi penentu akhir.

Persoalan ini akhirnya akan membawa MK pada pertanyaan yang lebih mendasar: apakah “menghitung”, “menetapkan”, dan “membuktikan” kerugian negara merupakan satu kewenangan yang sama atau tiga fungsi berbeda yang dapat dijalankan lembaga berbeda?

Pertanyaan itulah yang belum terjawab ketika sidang teranyar pada 27 Agustus 2026 membuat MK meminta seluruh lembaga terkait duduk bersama, menyingkirkan ego sektoral, dan merumuskan standar serta mekanisme yang dapat disepakati sebelum perkara kembali diperiksa Mahkamah, dan akhirnya kelak diputuskan hasilnya.

Metode Perhitungan Lebih Utama

Dosen Hukum Tata Negara Universitas Siber Muhammadiyah, Muhamad Saleh, menegaskan bahwa metode perhitungan kerugian keuangan negara jauh lebih penting untuk diperhatikan dibandingkan memperdebatkan lembaga mana yang paling berwenang melakukannya. Hal ini menanggapi adanya dorongan agar berbagai institusi duduk bersama guna menentukan standar metode perhitungan.

Saleh menilai langkah MK yang mendorong adanya musyawarah antarlembaga sebenarnya merupakan bentuk sindiran bagi pemerintah dan aparat penegak hukum (APH). Menurutnya, standarisasi tersebut tidak seharusnya menjadi polemik yang berkepanjangan.

"Enggak penting itu, siapa yang akan melakukan perhitungan kerugian keuangan negara. Bisa itu polisi, bisa itu jaksa, bisa itu KPK, bisa itu BPK, bisa itu BPKP, bahkan NGO itu bisa," ujar Saleh kepada wartawan Tirto, Jumat (28/8/2026).

Dia menjelaskan ukuran utama dalam menentukan kerugian negara adalah validitas metode yang digunakan. Selama metode tersebut dapat ditelusuri (traceable) dan bersifat umum dalam ilmu pengetahuan, maka institusi mana pun dapat melakukan penghitungan.

"Poin pentingnya itu adalah katakanlah yang hitung itu KPK menggunakan metode opportunity cost. Nah, metode itu kalau dipakai, di-tracing, bisa terbukti oleh pihak lain sehingga benar. Jadi, bisa siapa pun yang menghitung sepanjang metodenya sama atau metodenya global," lanjutnya.

Lebih lanjut, Saleh merujuk pada Putusan MK Nomor 28/2026 dan Putusan Nomor 31/2012 yang menurutnya sudah saling menguatkan. Dia menggarisbawahi bahwa dalam Putusan MK Nomor 28/2026, MK tidak pernah menyatakan BPK sebagai satu-satunya lembaga yang boleh menghitung kerugian negara.

Dalam putusan tersebut, MK justru mendorong penggunaan metode actual loss (kerugian nyata) serta mengedepankan upaya administrasi sesuai UU Nomor 30/2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

"MK itu mendorong menggunakan metode actual loss untuk membuktikan kerugian keuangan negara. Kemudian, upaya administrasi itu menjadi bagian yang utama. Jadi, bukan pidana semata, tapi administrasi dulu. Kalau administrasinya itu sudah, enggak perlu lagi diproses pidana," jelas Saleh.

Saleh menambahkan bahwa dalam ranah hukum, pidana merupakan ultimum remedium atau upaya terakhir. Beban pembuktian berada di tangan APH untuk kemudian diuji dan diputuskan oleh hakim di pengadilan.

Saleh menyimpulkan desain kelembagaan saat ini tidak memerlukan adanya monopoli oleh satu institusi tertentu dalam menghitung kerugian negara. Monopoli dinilai justru akan kontraproduktif dan menimbulkan masalah baru.

"Menurut saya, formatnya itu adalah tinggal ada transparansi dari setiap metode perhitungan. Itu cukup sebenarnya," pungkasnya.