Ambang Batas Pilkada Diminta Hilang, Bisa Hentikan Kotak Kosong?

tirto.id - Empat warga negara menggugat ketentuan ambang batas pencalonan kepala daerah oleh partai politik ke Mahkamah Konstitusi. Mereka mendalilkan norma dalam Pasal 40 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota justru menyuburkan fenomena calon tunggal melawan kotak kosong yang berulang di setiap gelaran pilkada.

Keempat pemohon yakni Muhamad Riziq Maulana, Halim Rahmansah, Restu Putri Nilakandi, dan Kanda Nilam Mustika. Permohonan yang bertanggal 20 Agustus 2026 itu resmi teregistrasi di Kepaniteraan MK pada Rabu, 2 September 2026, dengan nomor perkara 331/PUU-XXIV/2026. Sidang pendahuluan dijadwalkan digelar Senin, 14 September 2026.

Pemohon mendasarkan gugatan pada data Komisi Pemilihan Umum: dari 545 daerah penyelenggara Pilkada 2024, sebanyak 235 daerah atau sekitar 43,1 persen hanya diikuti satu atau dua pasangan calon. Sebanyak 37 daerah di antaranya hanya diikuti satu pasangan calon melawan kotak kosong. Bahkan, di dua daerah—Kabupaten Bangka serta Kota Pangkalpinang di Kepulauan Bangka Belitung—kotak kosong justru menang.

Data itu, menurut pemohon, menunjukkan penurunan persentase ambang batas usai Putusan MK Nomor 60/PUU-XXII/2024 tak berdampak signifikan terhadap jumlah calon tunggal. Jumlah daerah dengan calon tunggal hanya turun dari 41 menjadi 37 daerah pada Pilkada Serentak 2024.

"Penurunan tersebut belum menunjukkan perubahan yang signifikan untuk menyatakan bahwa ambang batas pencalonan kepala daerah merupakan instrumen yang efektif dalam mewujudkan tujuan menghadirkan pasangan calon yang lebih beragam," tulis mereka dalam berkas permohonan yang diunggah di laman resmi MK.

Pasal 40 ayat (1) UU 10/2016 mengatur syarat ambang batas bagi partai politik atau gabungan partai politik untuk mendaftarkan pasangan calon kepala daerah, yakni kepemilikan kursi atau perolehan suara sah minimal di DPRD pada Pemilu anggota DPRD periode sebelumnya.

Ambang batas ini semula diatur 15 persen kursi DPRD atau 15 persen suara sah dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, lalu diperberat menjadi 20 persen kursi DPRD atau 25 persen suara sah lewat UU 10/2016.

Ketentuan itu kemudian diubah melalui Putusan MK Nomor 60/PUU-XXII/2024, yang mengabulkan sebagian permohonan pengujian Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016.

Mahkamah saat itu menilai syarat pencalonan yang menyamakan partai politik pemilik kursi DPRD dengan yang tak memiliki kursi merugikan partai politik peserta Pemilu 2024 yang telah memperoleh suara sah, tetapi tak punya kursi. MK lalu memaknai ulang ambang batas pencalonan dari partai politik agar setara dengan ambang batas calon perseorangan, yakni berkisar 6,5 sampai 10 persen, tergantung kategori jumlah Daftar Pemilih Tetap di setiap daerah.

Pemohon menilai formula hasil putusan itu tetap gagal mencapai tujuannya sendiri, sebagaimana terlihat dari data 545 daerah Pilkada 2024 di atas. Mereka juga mendalilkan Pasal 40 ayat (1) UU Pilkada melanggar batas moralitas, rasionalitas, dan proporsionalitas, serta menciptakan ketidakadilan yang intolerable karena mengonversi suara pemilih dalam pemilihan DPRD menjadi instrumen pembatasan pencalonan kepala daerah.

"Norma a quo justru menempatkan suara pemilih sebagai dasar administratif untuk membatasi partai politik dalam mengajukan pasangan calon kepala daerah," tulis pemohon.

Ketentuan itu, menurut pemohon, juga bertentangan dengan prinsip “satu orang, satu suara, satu nilai” yang dijamin Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, sebab satu suara pemilih dipakai untuk dua tujuan berbeda: membentuk keanggotaan DPRD sekaligus menentukan partai politik yang berhak mengajukan calon kepala daerah.

Pemohon turut mendalilkan norma itu kehilangan relevansi setelah Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024 yang memisahkan jadwal pemilu nasional dari pemilu lokal. Sebab, ambang batas pencalonan tetap memakai hasil pemilihan DPRD periode sebelumnya sebagai basis perhitungan, meski hasil itu berpotensi berbeda signifikan dari komposisi partai politik pada periode pemilihan yang tengah berjalan.

Pemohon juga menegaskan permohonan ini tidak nebis in idem dengan tiga perkara sebelumnya yang menguji pasal serupa: Putusan Nomor 51/PUU-XVII/2019 yang ditolak seluruhnya, Putusan Nomor 60/PUU-XXII/2024 yang dikabulkan sebagian, dan Putusan Nomor 90/PUU-XXIII/2025 yang ditolak seluruhnya.

Mereka berdalih permohonan kali ini memakai batu uji dan alasan berbeda dari ketiga perkara itu, yakni Pasal 18 ayat (4), Pasal 22E ayat (1), Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1), serta Pasal 28J ayat (2) UUD 1945, dan hanya menyasar ambang batas pencalonan dari jalur partai politik tanpa mempersoalkan ambang batas jalur perseorangan.

Dalam petitum, pemohon meminta MK mengabulkan permohonan untuk seluruhnya, menyatakan Pasal 40 ayat (1) UU Nomor 10 Tahun 2016 bertentangan dengan UUD 1945 dan tak memiliki kekuatan hukum mengikat, serta memerintahkan pemuatan putusan itu dalam Berita Negara Republik Indonesia.

Gugatan ini memunculkan pertanyaan mendasar: benarkah penghapusan ambang batas mampu menghentikan fenomena calon tunggal melawan kotak kosong seperti yang didalilkan pemohon?

Yurisprudensi Penghapusan Presidential Threshold

Dosen Hukum Tata Negara Universitas Siber Muhammadiyah, Muhamad Saleh, menilai permohonan itu cukup beralasan jika merujuk pada dua putusan MK sebelumnya, yakni Putusan Nomor 85/PUU-XX/2022 dan Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024, yang menegaskan pilkada merupakan bagian dari rezim pemilu.

"Kalau kita pakai kacamata putusan MK 85 2022 sama putusan MK 135 2024, maka logikanya itu adalah tidak lagi relevan memisahkan antara pilkada dan pemilu," kata Saleh kepada wartawan Tirto, Selasa (8/9/2026).

Menurut Saleh, penegasan status pilkada sebagai rezim pemilu itu tampak dari sejumlah indikator. Mulai dari penyelesaian sengketa hasil pilkada yang kini menjadi kewenangan MK, penerapan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil, hingga penyelenggara yang sama dengan pemilu nasional.

Saleh lantas menghubungkan status itu dengan Putusan MK Nomor 62/PUU-XXII/2024 yang menyatakan ambang batas pencalonan presiden atau presidential threshold inkonstitusional dan harus dihapus.

Baginya, jika penghapusan ambang batas dimungkinkan di level pemilihan presiden, semestinya berlaku pula untuk pemilihan kepala daerah. "Kalau MK menghapus ambang batas di level pemilu presiden saja bisa dilakukan, kenapa tidak di level pilkada?" kata Saleh.

Ia menyimpulkan, dengan logika yang sama antara status pilkada sebagai rezim pemilu dan preseden penghapusan presidential threshold, ambang batas pencalonan kepala daerah semestinya juga bisa dihapus.

"Kalau pilkada itu rezimnya pemilu dan presidential threshold di rezim pemilu itu sudah dihapus oleh MK, maka dengan logika yang sama harusnya ambang batas untuk pencalonan kepala daerah juga bisa dihapus," ujar Saleh.

Berbeda dengan Saleh, Pengajar Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia (FHUI), Titi Anggraini, menilai persoalan utama bukan terletak pada pilihan biner antara menghapus total ambang batas atau sekadar menurunkan persentasenya, melainkan pada dasar yang dipakai untuk menentukan akses pencalonan.

Titi menjelaskan, UUD 1945 tidak mengatur ambang batas pencalonan kepala daerah secara spesifik. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hanya menyebut kepala daerah dipilih secara demokratis, sehingga pengaturan ambang batas pada dasarnya merupakan kebijakan hukum terbuka atau open legal policy pembentuk undang-undang.

"Namun, open legal policy bukanlah cek kosong. Kebijakan tersebut tetap harus rasional, adil, proporsional, dan tidak menghilangkan hak partai politik maupun hak pemilih untuk memperoleh alternatif calon yang memadai," kata Titi kepada wartawan Tirto, Selasa (8/9/2026).

Titi mengingatkan, Putusan MK Nomor 90/PUU-XXIII/2025 memang menolak permohonan penghapusan ambang batas pencalonan kepala daerah. Meski begitu, putusan itu tetap membuka ruang bagi pembentuk undang-undang untuk mengubah formula ambang batas demi menciptakan keseimbangan proporsional baru.

Persoalan yang menurutnya lebih mendesak muncul pasca-Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024, yang membuat pemilihan anggota DPRD dan kepala daerah diselenggarakan serentak dalam satu siklus pemilu daerah.

Akibatnya, ambang batas pencalonan kepala daerah tetap merujuk pada hasil pemilu DPRD periode sebelumnya, bukan hasil pemilu yang tengah berlangsung—persis argumen yang juga diajukan pemohon dalam berkas Perkara MK 331/2026.

"Konstruksi itu tidak rasional dan tidak adil. Partai baru tidak mempunyai hasil pemilu sebelumnya, sedangkan konfigurasi dukungan pemilih juga dapat berubah. Karena itu, ambang batas pencalonan kepala daerah harus direkonstruksi," jelas Titi.

Sebagai alternatif, Titi mengusulkan ambang batas berbasis status partai sebagai peserta pemilu DPRD yang aktual, bukan persentase suara atau kursi DPRD periode lalu.

Menurutnya, partai yang telah lolos verifikasi sebagai peserta pemilu semestinya otomatis punya akses mengajukan pasangan calon sendiri, sementara koalisi tetap dimungkinkan tanpa menjadi keterpaksaan.

"Jadi, yang perlu dihapus adalah ketergantungan pencalonan kepala daerah pada hasil pemilu DPRD masa lampau. Syarat institusional sebagai peserta pemilu tetap dapat dipertahankan," sambung Titi.

Ihwal: "Satu Suara Digunakan Dua Kali"

Titi menanggapi langsung salah satu dalil utama pemohon: klaim bahwa ambang batas pencalonan kepala daerah melanggar prinsip “one person, one vote, one value” karena satu suara pemilih dipakai untuk dua tujuan berbeda—membentuk keanggotaan DPRD sekaligus menentukan hak partai mengajukan calon kepala daerah.

Menurutnya, dalil itu berdaya argumentasi, tetapi rentan apabila berdiri sendiri. Sebab, satu hasil pemilu pada dasarnya bisa menimbulkan lebih dari satu konsekuensi hukum.

"Argumen yang lebih kuat bukan semata-mata bahwa suara digunakan dua kali, melainkan adanya pengalihan fungsi dan ketidaksesuaian waktunya," kata Titi.

Menurut Titi, persoalan itu semakin nyata dalam desain pemilu daerah serentak, sebab hasil pemilu DPRD yang aktual tidak mungkin dipakai pada tahap pencalonan karena keduanya berlangsung bersamaan.

Adapun jika menggunakan hasil pemilu DPRD lima tahun sebelumnya, katanya, berarti membiarkan mandat politik lama menentukan kompetisi dalam pemilu baru.

Penghapusan ambang batas bagi partai politik memunculkan pertanyaan lanjutan: bagaimana dengan syarat dukungan bagi calon perseorangan yang selama ini juga diatur ketat dalam UU Pilkada?

Saleh menilai keberadaan syarat dukungan bagi calon perseorangan bukan persoalan, sebab hal itu merupakan kekhususan tersendiri dalam desain pilkada. "Syarat calon perseorangan itu tidak menjadi soal karena memang itu kekhususan dari penyelenggaraan pilkada," kata Saleh.

Saleh menceritakan diskusinya dengan salah satu perumus perubahan UUD 1945 dari Fraksi Partai Bulan Bintang, Hamdan Zoelva, soal alasan pencalonan presiden dikunci hanya melalui jalur partai politik, tanpa membuka opsi calon perseorangan.

Menurut Saleh, alasan utamanya bersifat ideologis sekaligus kekhawatiran terhadap dominasi pemilik modal yang bisa leluasa masuk kontestasi lewat jalur perseorangan tanpa penyaringan kelembagaan partai.

Titi punya pandangan lebih hati-hati soal bagian ini. Menurutnya, penghapusan ambang batas berbasis suara atau kursi bagi partai politik tidak otomatis menciptakan ketidaksetaraan dengan jalur perseorangan. Alasannya, kedua jalur pencalonan memang memiliki basis legitimasi berbeda.

Namun, ia mengingatkan agar kemudahan akses bagi partai politik tidak dibiarkan berjalan sendiri tanpa peninjauan ulang terhadap syarat dukungan calon perseorangan yang saat ini berkisar 6,5 sampai 10 persen dari jumlah pemilih.

"Apabila akses partai politik dipermudah sampai berbasis status sebagai peserta pemilu aktual, syarat dukungan calon perseorangan yang sekarang berkisar 6,5 sampai 10 persen juga harus ditinjau kembali," ungkap Titi.

Ia menambahkan, Putusan MK Nomor 90/PUU-XXIII/2025 yang merujuk Putusan Nomor 5/PUU-V/2007 memang menegaskan syarat dukungan minimal bagi calon perseorangan tetap diperlukan.

Namun, menurutnya, Mahkamah juga membuka ruang penyesuaian untuk membentuk keseimbangan proporsional baru antara kedua jalur pencalonan kepala daerah.

Sementara itu, Direktur Eksekutif Trias Politika Strategis, Agung Baskoro, mengapresiasi langkah para pemohon menggugat ambang batas pencalonan ke MK. Menurutnya, langkah itu setidaknya membuka harapan bagi pemilih untuk memiliki lebih banyak pilihan kandidat kepala daerah.

"Setidaknya bisa memberikan harapan kepada pemilih bahwa mereka bisa memilih beragam ataupun banyak calon sebagai alternatif menu prasmanan politik yang diharapkan bisa menampilkan pasangan pemimpin terbaik dari setiap momennya," kata Agung kepada wartawan Tirto, Selasa (8/9/2026).

Meski demikian, Agung menilai ambang batas pencalonan hanyalah salah satu pintu masuk untuk mengubah realitas politik elektoral yang selama ini didominasi partai-partai besar.

Menurutnya, persoalan yang tak kalah mendesak untuk dibenahi adalah regulasi soal kampanye dan biaya politik.

"Yang paling utama sebenarnya bagaimana peraturan soal kampanye ataupun biaya politik menjadi penting untuk dilanjutkan agar dibahas," kata Agung.

Ia menjelaskan, kandidat yang maju dalam pilkada tak cukup hanya bermodal elektabilitas, tetapi juga harus ditopang "isi tas"—istilah yang ia pakai untuk merujuk pada kekuatan modal atau pendanaan politik kandidat. Ketika isi tas kandidat minim, menurutnya, peluang mereka bertahan dalam kontestasi ikut menyusut.

Agung berpandangan, penghapusan ambang batas idealnya berjalan beriringan dengan reformasi pembiayaan kampanye, misalnya lewat skema penanggungan sebagian biaya kampanye oleh APBN atau APBD disertai pembatasan dana kampanye bagi semua pasangan calon.

Skema semacam itu, katanya, berpotensi membuka ruang lebih demokratis bagi kandidat yang punya kapasitas, tetapi minim modal politik.

Soal faktor di balik masih maraknya calon tunggal dan kemenangan kotak kosong, Agung menyoroti kombinasi antara pertimbangan elektoral kandidat dan kooptasi partai besar terhadap partai-partai gurem.

Ia menyebut kooptasi partai-partai besar turut mengondisikan partai menengah dan kecil sehingga berperan menghadirkan situasi calon tunggal maupun kemenangan kotak kosong di sejumlah daerah.

"Para calon realistis ketika mereka tidak punya kemungkinan untuk menang, maka mereka akan mundur, termasuk kalau isi tasnya minim," jelas Agung.