Ekonomi Orde Baru 1980-an: Tancap Gas Liberalisasi

tirto.id - Setelah sempat mengalami guncangan karena turunnya harga minyak, secara perlahan Indonesia mulai memperbaiki ekonominya. Namun, ekonomi yang baru saja pulih kembali mengalami guncangan hebat pada tahun 1986, ketika harga minyak anjlok lebih dari separuh hanya dalam kurun waktu kurang dari enam bulan.

Pada semester I tahun 1986, harga minyak mentah dunia anjlok tajam. Berdasarkan data statista, harga minyak OPEC mencapai puncaknya pada tahun 1980, dengan rata-rata tahunan mencapai 35,52 dolar AS per barel. Selanjutnya, harga terus turun hingga 29,04 dolar AS per barel pada 1983. Harga semakin jatuh ke 13,53 dolar AS per barel tiga tahun kemudian.

Harga minyak anjlok setelah Arab Saudi menaikkan produksinya dari 2 juta barel menjadi 5 juta barel untuk mengkompensasi turunnya pendapatan akibat jatuhnya harga minyak. Dengan produksi yang besar, Saudi masih memperoleh pendapatan yang sama.

Ini berarti Saudi melanggar batas produksi yang ditetapkan OPEC. Selama periode turunnya harga minyak 1982-1985, OPEC berupaya untuk menekan kuota produksi rendah guna menstabilkan harga. Namun, upaya ini tidak berjalan mulus karena beberapa negara anggota tidak patuh. Peran Saudi sangat besar pada periode ini. Saudi menghubungkan harga minyaknya ke pasar spot hingga Agustus 1985. Awal 1986, Saudi meningkatkan produksinya menjadi 5 juta barel. Harga minyak pun langsung anjlok di bawah 10 dolar AS per barel karena terjadi kelebihan pasokan. Desember 1986, OPEC memutuskan untuk menargetkan harga minyak 18 dolar AS per barel.

Masalah lama perekonomian muncul lagi akibat anjloknya harga minyak, bahkan kali ini lebih berat. Defisit ganda kembali. Devaluasi yang sebelumnya dijadikan alat untuk mengatasi masalah defisit transaksi berjalan, ternyata malah memicu pelarian modal. Devaluasi juga malah menambah beban utang negara, sehingga anggaran tertekan.

Devaluasi Berujung Kisruh

Pada 12 September 1986, rupiah yang sudah melorot ke Rp1.134 per dolar AS didevaluasi lagi ke Rp1.644 per dolar AS, atau devaluasi hingga 31%. Sebelum devaluasi dilakukan, sempat muncul pro dan kontra.

Radius Prawiro dalam Radius Prawiro: Kiprah, Peran dan Pemikiran (1998) mengatakan, beberapa pengamat menyangsikan ketepatan keputusan kebijakan devaluasi 1986. Pada masa itu, yen sedang mengalami apresiasi terhadap dolar AS. Padahal sebagian besar utang luar negeri Indonesia dalam bentuk yen. Apresiasi yen terhadap dolar menyebabkan nilai riil utang luar negeri Indonesia menjadi lebih besar, baik dalam dolar maupun rupiah.

Nilai utang Indonesia meningkat menjadi sekitar 4 miliar dolar AS. Akibatnya, Debt Service Ratio (DSR) Indonesia meningkat menjadi 33%. APBN justru mendapatkan tekanan karena anggaran untuk membayar utang lebih besar, setelah devaluasi.

Devaluasi kali ini juga berbeda karena disertai perubahan sistem kurs, dari kurs tetap menjadi sistem kurs mengambang terkendali. Dengan sistem baru ini, kurs bisa bergerak bebas sesuai batas-batas yang telah ditetapkan bank sentral. Pada sistem kurs mengambang terkendali ini, rupiah diperbolehkan terdepresiasi sekitar 2-4 persen setiap tahunnya.

Boediono dalam Ekonomi Indonesia dalam Lintasan Sejarah (2016: 165) menjelaskan kisaran depresiasi ini dianggap perlu untuk mengkompensasi perbedaan laju inflasi di Indonesia agar ekspor Indonesia tetap kompetitif.

Sayangnya, sistem kurs baru ini malah memicu kekisruhan. Salah satu dampaknya adalah pelarian modal besar-besaran ke luar negeri. Bondan Winarno dalam J.B. Sumarlin, Cabe Rawit yang Lahir di Sawah (2013) menuliskan, devaluasi kali ini juga memicu kalangan berduit menguras tabungan mereka dalam mata uang rupiah dan menukarnya ke dalam dolar, untuk diungsikan ke lembaga-lembaga perbankan di luar negeri. Boediono mencatat modal yang lari keluar selama dua bulan (Desember 1986-Januari 1987) diperkirakan mencapai 2 miliar dolar AS.

Pada Oktober 1986, Sumarlin yang menjadi menteri keuangan ad interim mendapat persetujuan dari Soeharto untuk mencabut enam surat keputusan sebagai langkah perbaikan menyusul rush akibat devaluasi. Pencabutan SK itu disebut sebagai paket 25 Oktober.

Kisruh akibat devaluasi terus berlanjut hingga tahun 1987. Rush, seperti ditulis Bondan Winarno, kembali terjadi pada April 1987. Pemerintah mengatasinya dengan menggunakan instrumen suku bunga. Aksi memborong dolar memang langsung berkurang, tetapi hanya sementara.

Rush kembali muncul pada Juni 1987, kembali terjadi. Kali ini pemerintah tidak bisa lagi menggunakan instrumen yang sama untuk mengendalikannya karena terbukti tidak efektif. Padahal, situasinya sudah sangat berat. Cadangan devisa terus menipis.

“Kita sudah kalah kliring dengan laju sekitar 400 juta dollar AS per hari. Cadangan devisa sudah tinggal 5 miliar dollar AS. Berapa hari lagi kita bisa bertahan?” tanya Sumarlin, seperti dikutip Bondan Winarno.

Sumarlin yang sedang menggantikan Radius Prawiro sebagai menteri keuangan akhirnya mengeluarkan surat perintah kepada bank-bank BUMN untuk membeli Sertifikat Bank Indonesia (SBI). Empat BUMN besar yakni Pertamina, Pusri, PLN, dan Taspen diminta memindahkan depositonya untuk dibelikan SBI dan Surat Berharga Pasar Uang.

Cara ini disebut ekstrem. Sumarlin menyadari hal itu. Namun, ia merasa tak punya pilihan selain menggunakan instrumen fiskal untuk mengatasinya. “Instrumen moneter tidak dapat lagi dipakai pada saat genting seperti itu,” kata Sumarlin.

Gebrakan Sumarlin ternyata berhasil. Dalam kurun waktu sepekan, pemerintah berhasil menarik Rp800 miliar dana deposito BUMN dari bank-bank pemerintah. Dalam sebulan, jumlahnya bertambah menjadi Rp1,3 triliun. Untuk sementara devisa-devisa yang sempat lari ke luar negeri berhasil ditarik pulang.

Sayangnya, kebijakan ini juga membawa dampak buruk. Aliran modal keluar memang berhenti. Namun, seperti ditulis Boediono, karena likuiditas mendadak kering, suku bunga bank melonjak menjadi 40%. Situasi ini menyebabkan perbankan dan dunia usaha kesulitan. Kondisi baru normal beberapa bulan selanjutnya.

Deregulasi Membuka Pintu Ekonomi

Selain langkah-langkah instan seperti devaluasi, pemerintah Orde Baru juga mengupayakan langkah-langkah jangka panjang untuk perbaikan ekonomi. Salah satunya mengurangi ketergantungan pendapatan dari minyak dan mulai menggenjot ekspor nonmigas. Untuk mendorong hal tersebut, dilakukan serangkaian deregulasi mulai dari perbankan, keuangan, investasi, hingga perdagangan. Melalui deregulasi ini, ekonomi Indonesia menjadi semakin terbuka.

Oktober 1986, deregulasi terkait penghapusan pagu (pembatasan) atas swap bank sentral dilakukan. Dilanjutkan dengan pakdes atau paket 24 Desember 1987, yang merupakan deregulasi pasar modal. Pada deregulasi ini, peranan pemerintah dalam pasar modal dikurangi. Untuk pertama kalinya, asing diizinkan membeli saham di Indonesia.

Selanjutnya adalah Pakto 88 atau Paket 27 Oktober 1988. Dalam deregulasi ini, izin bank-bank baru termasuk bank joint venture dipermudah. Batasan peminjaman diatur ulang, dan cadangan wajib atau reserve requirement diturunkan. Pakto 88 ini memicu munculnya bank-bank baru. Walhasil, persaingan semakin ketat dan sempat memicu kenaikan suku bunga.

Deregulasi 1988 sesungguhnya sangat dinanti-nantikan industri perbankan. Sejak batasan pemberian kredit yang dicabut melalui Paket Juni 1983, industri perbankan sedianya menunggu deregulasi lanjutan. Deregulasi 1983 dinilai tak cukup membuat industri perbankan berkembang lebih pesat.

Deregulasi juga dilakukan di sektor perpajakan. Pada 1985, reformasi perpajakan dilanjutkan dengan memperkenalkan pajak bumi dan bangunan.

Di bidang perdagangan, dilakukan serangkaian deregulasi yang intinya adalah menekan ekonomi biaya tinggi yang membuat barang-barang menjadi mahal. Prosedur ekspor-impor barang disederhanakan.

Dari bidang investasi, pada Mei 1986 dikeluarkan deregulasi dengan mengizinkan kepemilikan asing sebesar 95% untuk usaha berorientasi ekspor. Perusahaan yang berorientasi ekspor juga diizinkan untuk menjalankan distribusi di tingkat domestik dan perusahaan joint venture bisa mendapatkan izin ekspor. Kebijakan ini mampu mendorong peningkatan investasi dan ekspor.

Rangkaian upaya perbaikan fiskal dan deregulasi memberikan hasil positif. Keseimbangan makro akhirnya tercapai. Pendapatan negara tak lagi bergantung pada minyak, karena pajak sudah memberikan pemasukan yang tidak sedikit.

Boediono mengutip data Bank Dunia: defisit transaksi berjalan berhasil diturunkan dari 4,1 miliar dolar AS pada 1986 menjadi 1,6 miliar dolar AS pada 1989. Salah satu penolongnya adalah ekspor nonmigas yang meningkat pesat.

Ekspor nonmigas mencapai 6,5 miliar dolar AS pada 1986 dan meningkat dua kali lipat menjadi 13,9 miliar dolar AS tiga tahun kemudian.

Deregulasi di bidang investasi juga memberikan hasil. Persentase pengeluaran investasi (pembentukan modal tetap) dalam PDB meningkat dari 23% pada 1984 menjadi 30,5% pada 1996.

Di bidang pasar modal, deregulasi berhasil menghidupkan kembali pasar modal Indonesia. Bondan Winarno dalam J.B. Sumarlin, Cabe Rawit yang Lahir di Sawah (2013) menuliskan, sebelum deregulasi, yakni pada Desember 1988, transaksi saham emisi baru hanya Rp700 miliar. Pada medio 1989, atau dalam kurun waktu enam bulan, nilainya melonjak jadi Rp2 triliun. Selama periode yang sama, tercatat ada penambahan 31 perusahaan baru yang mencatatkan sahamnya di Bursa Efek Indonesia.

Deregulasi sektor perbankan juga menumbuhkan kenaikan kredit yang signifikan. Sejak deregulasi, kredit dalam rupiah selalu tumbuh dua digit. Pertumbuhan terbesar terjadi pada tahun 1990, ketika mampu tumbuh 45,6%. Sementara kredit talam valas mencapai pertumbuhan tertinggi pada 1989, saat pertumbuhan mencapai 165,4%. Namun, hal itu memunculkan kekhawatiran tentang kualitas kredit. Bank Indonesia memperketat rambu-rambu prudensial (persyaratan kehati-hatian) atas bank pada 1991.

Serangkaian deregulasi berhasil menahan ekonomi Indonesia dari guncangan akibat jatuhnya harga minyak. Memasuki tahun 1989, ekonomi Indonesia semakin stabil. Pertumbuhan ekonomi mencatat masa terbaiknya. APBN sudah membaik dan tak perlu lagi bergantung pada penerimaan migas.

Meningkatnya ekspor dan investasi secara otomatis mendorong pertumbuhan ekonomi Indonesia. Pada periode 1986-1988, ekonomi Indonesia mampu tubuh rata-rata 5,5%.

Deregulasi membuka pintu ekonomi Indonesia selebar-lebarnya. Proteksi ekonomi mulai dilonggarkan. Setelah liberalisasi ini, ekonomi Indonesia memang mulai tumbuh signifikan. Pada periode setelah deregulasi, antara 1989-1996, ekonomi Indonesia tumbuh pesat rata-rata mencapai 7,3% per tahun. Pada masa itu, ekonomi Indonesia mencapai kejayaannya sampai muncul badai krisis moneter pada 1997.

Apa saja yang terjadi pada era keemasan ekonomi Indonesia tersebut? Nantikan serial krisis ekonomi berikutnya.

======

Mulai Rabu, 30 September 2020, redaksi Tirto.id menurunkan serial artikel bertajuk "75 Tahun RI: dari Krisis ke Krisis". Serial ini akan memuat babak demi babak krisis ekonomi yang pernah dialami Indonesia. Artikel ditayangkan setiap Rabu.