Danang Widoyoko
Mahasiswa Australian National University

Di Balik Keberhasilan Pembangunan Tol Trans Jawa

21 Juni 2018
Dibaca Normal 4 menit
Lebaran tahun 2018 agak berbeda dari lebaran tahun-tahun sebelumnya, terutama di Pulau Jawa. Meskipun masih ada kemacetan di sana sini, praktis ada kemajuan yang berarti dalam pengelolaan mudik.

Selain karena kebijakan libur yang lebih panjang sehingga pemudik lebih leluasa memilih waktu perjalanan, tak bisa dimungkiri, mudik lebih lancar karena sebagian besar ruas tol Trans Jawa sudah mulai tersambung. Tol Trans Jawa memberikan alternatif akses bagi transportasi sehingga mengurangi kemacetan.


Saya tidak hendak berdiskusi soal mudik dan kemacetan. Saya justru ingin mendiskusikan mengapa pemerintahan Jokowi mampu menyelesaikan pembangunan tol Jawa yang tertunda bertahun-tahun? Strategi apa yang dilakukan oleh pemerintah untuk mengatasi persoalan dalam pembangunan infrastruktur, khususnya tol Trans Jawa?

Kebijakan penting di balik keberhasilan awal pembangunan tol Trans Jawa adalah dengan menempatkannya sebagai prioritas utama pemerintah serta mengalihkan konsesi jalan tol ke Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Namun demikian, pemerintah harus mewaspadai risiko semakin membesarnya utang BUMN. Pada akhirnya, utang BUMN yang tidak dikelola dengan baik akan berdampak pada keuangan negara.


Dari Hambatan Birokrasi hingga Perburuan Rente

Jamie Davidson, dosen di National University of Singapore, menulis dengan penuh detail soal pembangunan tol Trans Jawa. Dalam Indonesia's Changing Political Economy: Governing the Road (2015), Davidson melihat persoalan lambatnya kemajuan pembangunan tol Trans Jawa bukan soal pendanaan. Apalagi pada masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, pemerintah merancang skema kerja sama dengan sektor swasta. Pemerintah menawarkan proyek-proyek infrastruktur, termasuk jalan tol, kepada swasta sebagai investor.

Dengan iklim investasi yang kondusif serta perlindungan hukum dan garansi investasi, direncanakan banyak perusahaan swasta nasional dan internasional akan berpartisipasi dalam pembangunan infrastruktur. Tetapi rencana itu tidak membuahkan hasil. Bahkan, proyek yang sudah mendapatkan investor, seperti tol Trans Jawa, justru tidak kunjung dibangun.

Davidson kemudian menunjukkan tiga persoalan utama yang membuat pembangunan tol itu terhambat.

Pertama, perubahan politik Indonesia pasca reformasi. Dulu pada pemerintahan Orde Baru, pemerintah bisa menggunakan aparatus kekerasan negara, khususnya tentara, untuk membebaskan lahan. Pasca-Orde Baru, strategi itu tidak bisa dilakukan lagi. Pemerintah harus melakukan negosiasi dan kompromi serta melalui proses peradilan dan membutuhkan waktu yang lama. Berbeda dari peradilan pada masa Orde Baru yang dikontrol sepenuhnya oleh eksekutif, putusan hakim kini tidak selalu mendukung pemerintah.

Ditambah lagi kebijakan otonomi daerah dan Pilkada langsung yang membuat Pemda tidak sepenuhnya memberikan dukungan kepada pemerintah pusat. Pembangunan tol Trans Jawa adalah proyek pemerintah pusat dan presiden yang akan mendapatkan keuntungan elektoral dari proyek tersebut. Karena tidak mendapatkan insentif elektoral, kepala daerah bukan hanya enggan. Dalam banyak kasus, kepala daerah justru mendukung rakyat yang menolak pembangunan infrastruktur oleh pemerintah pusat.


Kedua, investor jalan tol mengambil keuntungan dengan memburu rente. Alih-alih segera membangun, investor justru menunda konstruksi dan kemudian menjual konsesi kepada investor lain. Praktik ini dimungkinkan karena birokrasi tidak melakukan pengawasan dan menegakkan hukum.

Salah satu contoh adalah ruas tol Batang-Semarang. Semula pemerintah melalui Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) memberikan konsesi kepada PT Marga Setia Puritama (MSP). Bukannya segera membangun, investor justru memperjualbelikan konsesi. Tercatat PT Banyuwen Permatasari menjadi pemegang saham pengendali (2006-2008) PT MSP. Grup Bakrie melalui PT Bakrie Toll Road juga pernah menjadi pengendali (2008-2011) sebelum kemudian menjualnya ke PT Intsia Persada Permai. Akhirnya, pada 2015, pemerintah mencabut konsesi dan mengalihkannya kepada konsorsium BUMN PT Jasa Marga Tbk (JSMR) dan PT Waskita Karya Tbk (WSKT).

Contoh lain adalah pembangunan tol Bogor-Ciawi-Sukabumi (Bocimi). Semula pemegang saham pengendali PT Trans Jabar Tol adalah PT Bukaka Teknik Utama Tbk milik keluarga Jusuf Kalla. Bukannya segera dibangun, konsesi malah dijual ke Grup Bakrie sebelum dijual lagi ke Grup MNC milik konglomerat Hary Tanoesoedibjo. Terakhir, pemerintah mengambil alih PT Trans Jabar Tol pada 2015 melalui WSKT dan akhirnya sebagian ruas tol Bocimi sudah bisa dipergunakan dalam musim Lebaran tahun ini.


Ketiga, independensi dan otonomi birokrasi dalam pengambilan keputusan. Banyak kebijakan publik di Indonesia tidak dirumuskan dengan jelas pada level undang-undang. Sebagian besar justru dirumuskan dalam peraturan pelaksana yang seringkali berbeda dari undang-undang atau peraturan di atasnya.

Ketika pucuk pimpinan tidak melakukan pengawasan dan koordinasi, maka birokrasi akan mengambil keputusan untuk kepentingan mereka sendiri. Apalagi banyak tender konsesi jalan tol dimenangi oleh perusahaan yang terkait dengan konglomerat dan para elite politik. Situasi ini yang kemudian membuat pengawasan terhadap pemegang konsesi untuk mematuhi kontrak tidak berjalan. Dengan pelbagai alasan, pemegang konsesi menunda konstruksi dan kemudian mengambil keuntungan dari rente jual beli konsesi.


Strategi Presiden Jokowi

Menjadikan pembangunan infrastruktur sebagai prioritas utama pemerintahannya, Presiden Jokowi meluncurkan pelbagai kebijakan untuk mempercepat pembangunan infrastruktur.

Pertama, mengalihkan dana subsidi BBM untuk pembangunan infrastruktur. Dengan dana yang besar, pemerintah memiliki kapasitas fiskal yang besar untuk mempercepat pembangunan infrastruktur. Meskipun pendanaan bukan persoalan utama, tetapi toh pada akhirnya ketersediaan anggaran merupakan aspek penting dalam pembangunan infrastruktur.

Kedua, pemerintah mengalihkan konsesi pembangunan jalan tol ke BUMN. Pengalihan dana subsidi bahan bakar minyak memberikan kapasitas fiskal yang besar bagi pemerintah untuk menambah modal BUMN guna membangun infrastruktur.

PT Waskita Karya mendapatkan suntikan modal Rp3,5 triliun pada 2015 untuk ekspansi ke bisnis jalan tol dan pelbagai proyek konstruksi lain. Tambahan modal negara itu memungkinkan WSKT untuk menggalang dana hingga Rp16 triliun melalui obligasi dan kredit perbankan.

Pemerintah juga menambah modal PT Jasa Marga sebesar Rp1,25 triliun pada 2016. Dengan suntikan modal itu, JSMR kemudian menggalang dana dari pasar finansial, baik dengan skema sekuritisasi maupun dengan menerbitkan obligasi. Kedua BUMN itu yang kemudian menjadi ujung tombak pemerintah untuk mengambil alih sejumlah ruas tol Trans Jawa yang nyaris mangkrak.


Ketiga, pemerintahan Jokowi memasukkan pembangunan jalan tol Jawa sebagai salah satu prioritas. Kebijakan ini memastikan birokrasi mengikuti garis besar kebijakan pemerintah untuk mempercepat pembangunan jalan tol. Koordinasi dan pengawasan terhadap birokrasi mampu menyelesaikan persoalan otonomi pengambilan kebijakan oleh birokrasi dan kebijakan permisif terhadap perburuan rente dalam pembangunan jalan tol.

Pengawasan terhadap birokrasi serta koordinasi yang efektif dengan berbagai instansi pemerintah juga berkontribusi pada percepatan pembebasan lahan. Salah satu alasan investor tidak segera membangun adalah karena kesulitan membebaskan lahan. Dengan pengawasan dan koordinasi yang lebih efektif, baik di tingkat pusat maupun pemda, proses pengadaan lahan bisa dilakukan dengan lebih cepat. Pada akhirnya, percepatan pembebasan lahan membuat konstruksi jalan tol bisa segera dilakukan.


Risiko: Beban Utang BUMN

Meskipun pembangunan infrastruktur sudah mulai menunjukkan hasil, seperti tol Trans Jawa, kebijakan ini bukannya tanpa risiko.

Pembangunan infrastruktur tidak serta merta memberikan manfaat yang sepadan. Tujuan pembangunan jalan tol, misalnya, adalah untuk menurunkan ongkos logistik. Tetapi, begitu infrastruktur selesai dibangun, ongkos logistik mungkin berkurang. Tetapi tidak otomatis biaya logistik yang semakin murah akan mampu mendorong pertumbuhan ekonomi. Perlu waktu, dan pelbagai kebijakan lain yang mendukung, agar ketersediaan infrastruktur membawa dampak positif dalam ekonomi.


Risiko lain adalah beban keuangan BUMN yang menjadi andalan dalam pembangunan infrastruktur. Untuk proyek infrastruktur yang ongkosnya ditanggung pemerintah, barangkali utang besar bukan persoalan. Karena begitu pemerintah melunasi pembayaran proyek, maka utang bisa segera dilunasi.

Akan tetapi, untuk infrastruktur yang dibiayai dengan investasi, seperti jalan tol, ada kemungkinan BUMN akan menanggung risiko investasi. Apalagi jika tarif jalan tol dibuat murah, pada akhirnya justru akan memperpanjang waktu pengembalian investasi. Situasi ini tentu harus diantisipasi agar dalam jangka panjang tidak membebani keuangan pemerintah.

*) Opini kolumnis ini adalah tanggungjawab penulis seperti tertera, tidak menjadi bagian tanggungjawab redaksi tirto.id.