Untung Rugi Kebijakan Larangan Ekspor Bauksit bagi Indonesia

tirto.id - Mengenakan batik coklat bergaris hitam, Presiden Joko Widodo duduk di antara Menteri Koordinator Bidang Perekonomian Airlangga Hartarto dan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) Arifin Tasrif. Kepala Negara itu mengambil kendali penuh. Membuat pernyataan 'mengejutkan' mengenai larangan ekspor bijih bauksit yang akan mulai berlaku Juni 2023.

Bauksit adalah bahan baku untuk membuat aluminium. Bauksit biasanya terbentuk di lapisan tanah bagian atas, dan umumnya ditemukan di daerah yang beriklim lembap dan panas.

Jokowi menjelaskan larangan ekspor tersebut dilakukan karena pemerintah tengah berusaha untuk meningkatkan industri pengolahan sumber daya alam (SDA) di dalam negeri. Seluruh kegiatan ekspor dalam bentuk barang mentah dikurangi. Sedangkan hilirisasi industri berbasis SDA di dalam negeri bakal ditingkatkan.

Berkaca pada 1 Januari 2020, ketika pemerintah melakukan pelarangan bijih nikel, nilai hasil ekspor tumbuh signifikan. Dari semula Rp17 triliun atau 1,1 miliar dolar AS di akhir 2014, meningkat menjadi Rp326 triliun atau 20,9 miliar dolar AS pada 2021. Angka itu meningkat 19 kali lipat. Tahun ini, Jokowi bahkan memperkirakan nilai ekspor akan tembus lebih dari Rp468 triliun atau lebih dari 30 miliar dolar AS.

“Ini baru satu komoditi saja. Oleh sebab itu, keberhasilan ini akan dilanjutkan untuk komoditas yang lain. Dan mulai Juni 2023 pemerintah akan memberlakukan pelarangan ekspor bijih bauksit dan mendorong industri pengolahan dan pemurnian bauksit di dalam negeri," tegas Jokowi dalam konferensi pers di Istana Negara, Jakarta Pusat, Rabu (21/12/2022).

Mantan Gubernur DKI Jakarta itu optimistis dari industrialisasi bauksit di dalam negeri, maka perkiraan pendapatan negara akan meningkat tajam. Dari semula Rp21 tiliun menjadi sekitar kurang lebih Rp62 triliun.

“Pemerintah akan terus konsisten melakukan hilirisasi di dalam negeri agar nilai tambah dinikmati di dalam negeri untuk kemajuan dan kesejahteraan rakyat," jelasnya.

Dalam kesempatan sama, Airlangga Hartarto meyakini larangan ekspor bijih bauksit tersebut akan menguntungkan Indonesia. Terutama dapat menghemat devisa sebesar 2 miliar dolar AS.

“Sekarang jumlah daripada impor aluminium oleh Indonesia itu 2 miliar dolar AS tentu dengan adanya pabrik berproses di Indonesia 2 miliar dolar AS ini menjadi penghematan devisa," kata Airlangga.

Pelarangan ekspor akan diberlakukan bagi seluruh bauksit mentah hingga bauksit yang telah dicuci. Dia menjelaskan, bauksit mentah nantinya akan diproses menjadi alumina. Dari alumina akan masuk menjadi aluminium.

Dengan demikian, nilai ekspor bauksit dari hasil pencucian dapat dikompensasi dari investasi dan penghematan devisa impor aluminium. Di mana, nilai ekspor bauksit setelah dicuci mencapai 500 juta dolar AS hingga 600 juta dolar AS per tahun.

Adanya perencanaan larangan ekspor bauksit mentah, diklaim Airlangga, tidak akan mengganggu supply chain negara lain. Sebab, negara pengimpor bauksit mentah masih bisa mendapatkan sumber dari negara lain.

Menurut laporan badan survei geologis Amerika Serikat (AS) atau US Geological Survey, total produksi bauksit di seluruh dunia berjumlah 390 juta metrik ton pada 2021. Adapun negara penghasil bauksit terbesar di dunia pada 2021 adalah Australia, dengan produksi mencapai 110 juta metrik ton.

China berada di posisi kedua dengan produksi bauksit mencapai 86 juta metrik ton. Setelahnya, ada Guinea dengan produksi sebesar 85 juta metrik ton. Brasil menempati posisi keempat dengan produksi bauksit sebesar 32 juta metrik ton, diikuti oleh India dengan produksi 22 juta metrik ton.

Sementara merujuk data Badan Pusat Statistik (BPS) terlihat produksi bauksit Indonesia terus menunjukkan peningkatan dari tahun ke tahun. Angka produksi bauksit tercatat 1,2 juta ton pada 2017, lalu 5,6 juta ton pada 2018, 16,5 juta ton pada 2019 dan 25,8 juta ton pada 2020.

Tren kenaikan juga terlihat dari ekspornya. Bank Indonesia (BI) melaporkan volume ekspor bauksit sebesar 1,7 juta ton pada 2017, melesat menjadi 8,6 juta ton pada 2018. Pada 2019 volume ekspor bauksit naik menjadi 15,5 juta ton dan di 2020 ekspornya tembus 19,3 juta ton.

Sedangkan dari sisi cadangan, data Kementerian ESDM menunjukkan bahwa cadangan bauksit di Tanah Air mencapai 1,2 miliar ton atau sekitar 4 persen dari total cadangan global yakni 30,3 miliar ton. Angka ini menempatkan Indonesia sebagai negara dengan cadangan bauksit terbesar nomor enam dunia.

Menurut badan geologi, cadangan bauksit di dalam negeri diperkirakan akan habis sekitar 92 tahun atau pada 2112, dengan asumsi kapasitas input smelter baik yang eksisting dan masih dalam pembangunan, tidak ada penambahan smelter serta bijih tidak diekspor, dengan tingkat produksi 31,4 juta ton per tahun.

“Ketahanan daripada bauksit kita antara 90 tahun sampai 100 tahun, masih cukup reserve yang ada," kata Airlangga.

Airlangga menyebut, larangan ekspor dilakukan Jokowi bukan semata-mata karena cadangan bauksit Indonesia menipis. Melainkan untuk meningkatkan industri olahan sumber daya alam dalam negeri.

Dia mengklaim industri pengolahan bauksit dalam negeri juga sudah sangat siap. Setidaknya, saat ini sudah ada empat fasilitas pemurnian bauksit yang masih bisa digunakan dengan kapasitas sebesar 4,3 juta ton.

"Selain itu pemurnian bauksit dalam tahap pembangunan itu kapasitas inputnya adalah 27,41 juta ton dan kapasitas produksinya 4,98 juta ton atau mendekati 5 juta ton," imbuhnya.

Industri Belum Sepenuhnya Siap

Namun, klaim Airlangga mengenai kesiapan industri dibantah oleh Asosiasi Pengusaha Bauksit dan Bijih Besi Indonesia (APB3I). Pelaksana Harian Ketua Umum APB3I, Ronald Sulistianto menegaskan, industri sama sekali belum sepenuhnya siap melakukan hilirisasi pengolahan bauksit dalam negeri.

“Karena memang banyak masalah yang timbul. Itu kalau dilihat dari proses sekarang sampai dengan Juni (2023) saya yakin betul bahwa tidak akan ada smelter terbaru," kata dia saat dikonfirmasi.

Sampai saat ini saja, pabrik pengolahan dan pemurnian atau smelter terpasang untuk bijih bauksit baru sebanyak empat unit dengan kapasitas olahan alumina mencapai 4,3 juta ton setiap tahunnya. Kalaupun bertambah, kata dia, itu terlalu dipaksakan oleh pemerintah.

“Kalaupun ada itu dipaksakan mungkin itu satu, itu pun punyanya Antam karena apa? Karena memang tidak bisa dipersamakan antara nikel dengan bauksit. Bauksit itu tidak ada turunannya. Turunannya tidak ada tingkatannya. Jadi kalau bauksit endingnya adalah alumina setelah alumina adalah aluminium," jelasnya.

Dari segi pendanaan, industri juga masih sulit. Menurutnya untuk membangun smelter, capital expenditure (capex) atau modal belanjanya sendiri mencapai 1,2 miliar dolar AS untuk kapasitas 2 juta ton olahan per tahun. Sementara pemerintah sendiri tidak mau menerima proposal pembiayaan diberikan pelaku industri.

“Kecuali kalau kita seperti mau berkaca pada 2012. Pada saat itu membuat smelter kita serahkan saja kepada China, kita akan nonton saja. Untuk itu banyak persoalan yang harus kita diskusikan duduk dulu," katanya.

Ronald sendiri setuju jika tujuannya adalah hilrisasi dan mendatangkan nilai tambah. Akan tetapi, pemerintah tidak bisa memaksakan begitu saja dalam waktu dekat yang menurutnya tidak ada sama sekali hitung-hitungannya. Apalagi, kata dia, masalahnya sedemikian kompleks.

“Apalagi situasi dunia saat ini seperti diketahui juga tidak baik-baik amat. Kedua juga badan keuangan dunia juga tidak baik amat. Bagaimana mungkin kita menarik uang sebesar itu untuk menarik investasi di Indonesia dengan lancar,” kata dia.

Anggota Komisi VII DPR, Nasyirul Falah Amru mengungkapkan, kendala paling besar dalam pembangunan smelter bauksit adalah finansial, serta teknologi. Katena berdasarkan laporan para pengusaha bauksit, pembangunan smelter bauksit tidak terlalu didukung lembaga pemberi pinjaman atau investor. Bahkan, perbankan milik pemerintah juga tak antusias memberi pinjaman pada proyek smelter bauksit.

“Nah, ini yang harus diperhatikan pemerintah. Hendaknya pemerintah mendorong pendanaan bagi proyek smelter ini. Kalau investor luar negeri mau mendanai, seharusnya juga dipermudah,” ujar Politisi PDI Perjuangan yang akrab disapa Gus Falah itu.

Insentif untuk Industri Pengolahan Bauksit

Demi mengakomodir keinginan industri, Kementerian Keuangan sudah mengkaji pemberian isentif untuk industri pengolahan bauksit di dalam negeri. Insentif ini diberikan agar pengolahan bijih bauksit menjadi barang jadi bisa berjalan dengan baik saat larangan ekspor berlaku pada Juni 2023.

“Nanti kita akan hitung dari sisi investasi produksinya dan apa saja yang perlu untuk kami dukung melalui instrumen fiskal," ujar Menteri Keuangan, Sri Mulyani Indrawati, saat ditemui di Gedung AA Maramis Kemenko Perekonomian.

Bendahara Negara itu menekankan, pemberian insentif ini kemungkinan akan sama dengan industri nikel sebelumnya. Apalagi, keduanya sama-sama memberikan nilai tambah yang cukup besar bagi perekonomian dalam negeri.

Pemerintah memang memberikan insentif kepada industri nikel yang melakukan pengolahan dari bentuk bijih ke barang jadi, terutama yang ada di Morowali. Beberapa insentif yang bisa diberikan seperti tax holiday dan tax allowance.

“Kalau seperti yang disampaikan di Morowali, kalau dia termausk industri prioritas nasional dan memang akan dikembangan, dia bisa masuk dalam kategori tax holiday dan tax allowance, itu sama seperti yang diterapkan di Morowali,” kata Sri Mulyani.

Potensi Hilirisasi dan Nilai Tambah

Ekonom Center of Reform on Economics (CORE) Indonesia, Yusuf Rendi menilai, secara potensi memang kebijakan larangan ekspor ini perlu menjadi perhatian bersama agar nilai tambah lebih tinggi. Karena berkaca dari hilirisasi produk hasil mineral dan batu bara seperti nikel, pemerintah mendapatkan nilai tambah yang signifikan.

“Karena selama ini kita dirugikan dari produk ekspor yang mentah karena sebenarnya kita bisa menghasilkan produk dengan nilai tambah yang lebih," jelasnya saat dihubungi terpisah.

Sementara Pengamat Ekonomi dan Energi dari Universitas Gajah Mada (UGM) Yogyakarta, Fahmy Radhi menyebut, upaya menyetop pengiriman bauksit menunjukkan konsistensi Jokowi dalam larangan ekspor hasil tambang dan mineral untuk hilirisasi di dalam negeri.

Karena ketika pemerintah melakukan hilarisasi, maka tentu tujuan utama dari kebijakan tersebut adalah mendapatkan nilai tambah. Sebab, saat ini Indonesia tidak bisa lagi mendorong produk ekspor dengan nilai tambah yang rendah.

Dia pun mengamini hasil hilirasi akan mendorong pengolahan produk turunan biji bauksit, yang akan menaikkan nilai tambah dan memberikan kontribusi terhadap perekonomian Indonesia.

“Tantangannya kapasitas hilirisasi masih belum memadai. Namun, kebijakan larangan ekspor biji bauksit akan memaksa pengusaha bauksit untuk membangun fasilitas hilirisasi dan mendorong investor invest di hilirisasi," jelasnya dihububgi terpisah.

Potensi Berujung Gugatan di WTO?

Meski demikian, kebijakan larangan bauksit kemungkinan akan menuai resistensi dari negara-negara importir bijih bauksit yang berujung gugatan di Organisasi Perdagangan Dunia (WTO). Karena berkaca dari sebelumnya, Indonesia kalah dalam sengketa dengan Uni Eropa (EU) di WTO terkait kebijakan pelarangan ekspor bahan mentah nikel.

Kebijakan Indonesia dinyatakan terbukti melakukan pelanggaran terhadap ketentuan WTO. Hal ini ada dalam sengketa yang didaftarkan di DS (Dispute Settlement) 592. Keputusan ini terungkap sejak dua bulan lalu, tepatnya pada 17 Oktober 2022. Hasil kebijakan Indonesia disebut melanggar pasal XI.1 GATT 1994. Ini pun tak bisa dijustifikasi menggunakan pasal XI.2 (a) XX (d) GATT 1994.

"Seperti larangan ekspor nikel, kebijakan larangan baukist kemungkinan menuai resitensi dari negara-negara impotor berujung gugatan di WTO," kata Fahmy Radhi.

Akan tetapi, kata Fahmi, resistensi harus dilawan meskipun ujungnya kalah dalam gugatan di WTO. Proses persidangan di WTO sampai keputusan final butuh waktu sekitar empat tahun. Selama empat tahun larangan ekspor tetap dilakukan hingga menghasilkan ekosistem hilirisasi dan produk-produk turunan: alumunia sebagai bahan baku industri mesin dan semi-conductor.

“Produk turunan itu memberikan nilai tambah lebih besar ketimbang ekspor biji bauksit. Idealnya memang semua ekspor hasil tambang dan mineral harus dilarang untuk menaikkan nilai tambah. Dalam waktu dekat sebaiknya ekspor biji tembaga, perak dan emas harus dilarang,” kata Fahmi.