Asal Usul Tanah Desa: dari Kepunyaan Negara jadi Milik Keraton

tirto.id - Sudah sejak dahulu kala tanah desa ada untuk dimanfaatkan demi kesejahteraan masyarakat desa dengan perwujudan yang bermacam-macam. Ada tanah desa yang dipakai untuk kantor pemerintahan, ada juga yang digunakan untuk kesejahteraan masyarakat.

Salah satu perangkat desa di Bantul, saat ditemui tim kolaborasi pada 15 Januari 2021 menjelaskan dengan rinci fungsi-fungsi tanah kas desa ini. "Kami gunakan untuk kegiatan pendidikan juga, ada PAUD, TK. Termasuk untuk menunjang kesehatan, seperti Posyandu,” ujarnya.

Tanah desa juga digunakan sebagai rumah sehat sederhana untuk pemenuhan hak masyarakat atas hunian yang layak, terutama masyarakat yang paling miskin. Tanah desa digunakan juga untuk sumber pendapatan asli desa (PADes).

Sejak 2014, perangkat desa yang tak ingin disebutkan namanya ini telah mengetahui Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat hendak menjadikan tanah-tanah desa, yang semula dikuasai negara itu kembali menjadi tanah milik kasultanan. Desa dikhawatirkan akan kehilangan aset dan kendali terhadap tanah-tanah itu.

“Jadi gini, ketika ini dimiliki lembaga privat, tidak ada alat kendali kan. Akhirnya berpotensi [ke arah negatif] tergantung siapa yang bermain kan. Jika dibawa oleh yang tidak baik, atau muncul keinginan untuk [menguasai] misalnya,” katanya.

Tanah desa di Daerah Istimewa Yogyakarta memang persoalan yang unik. Awal mula tanah desa ditilik dari sejarah adalah milik kasultanan. Namun sejak diterbitkan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) Nomor 5 Tahun 1960, tanah desa dikembalikan pada negara.

Asal-Usul Tanah Desa

Pada 1918, era pemerintahan Sultan Hamengkubuwono VII muncul lembar kerajaan bernama Rijksblad. Bunyinya, semua tanah yang tidak ada bukti kepemilikan menjadi tanah kerajaan. Dari sini muncul istilah Sultan Ground (SG) berdasarkan Rijksblad Kasultanan Nomor 16 Tahun 1918 dan Pakualaman Ground (PAG) Rijksblad Pakualaman Nomor 18 tahun 1918.

Tanah desa, karena tidak termasuk hak milik, kemudian menjadi milik kasultanan dengan hak pakai bernama hak anggaduh, hak anganggo (pelungguh/jabatan dan pengarem-arem/tanah pensiun).

Pada 1945, Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Puro Pakualam kemudian melebur menjadi bagian dari NKRI dan tunduk pada undang-undang yang berlaku. Kemudian keluar UU Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan DIY. Ada klausul yang dicantumkan bahwa pemerintahan DIY punya wewenang khusus untuk mengatur pertanahan.

Turunan dari UU ini adalah Perda DIY Nomor 5 Tahun 1954 yang mengatur tanah desa menjadi milik desa sebagai badan hukum. Dalam perda yang ditandatangani Sultan HB IX ini disebutkan tanah-tanah desa itu menjadi milik desa yang digunakan untuk pengarem-arem, pelungguh, kas desa maupun kepentingan umum. Para perangkat punya hak pakai di atas tanah milik desa. Kemudian lahir UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-pokok Peraturan Agraria (UUPA) yang menghapus hak dan wewenang swapraja (termasuk DIY) sehingga beralih pada negara.

Peneliti Forum Komunikasi Masyarakat Agraris (FKMA), Kus Sri Antoro saat diwawancara Tim Kolaborasi Liputan Investigasi Agraria yang terdiri dari Tirto.id, Suara.com, Jaring.id, Kompas.com, dan Project Multatuli pada 27 Januari 2021 menjelaskan, dengan diterbitkannya UUPA, kasultanan dan kadipaten sudah tidak memiliki tanah lagi. Lantaran seluruh tanah sudah menjadi milik negara sebagaimana disebut dalam Pasal 33.

Aturan itu diperkuat Pasal 21 UUPA yang mengatur tentang subjek hak yang bisa dilekati hak milik, yaitu WNI dan badan hukum yang ditunjuk oleh pemerintah menurut PP Nomor 38 Tahun 1963 (koperasi pertanian, yayasan keagamaan, yayasan sosial, bank pemerintah).

“Di sini yang namanya kasultanan atau kadipaten tidak termasuk individu dan tidak termasuk badan hukum yang bisa dilekati hak milik atas tanah. Jadi kasultanan dan kadipaten menurut UUPA, tidak bisa dilekati hak milik atas tanah, kalau hak guna bangunan atau hak pakai masih bisa,” papar Kus.

Pemerintah kemudian menerbitkan Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 33 Tahun 1984 tentang pemberlakuan UUPA sepenuhnya di DIY. Keppres ini membatalkan seluruh peraturan pertanahan sebelum 1984, sehingga membatalkan seluruh peraturan yang mengatur pertanahan di DIY, termasuk rijksblad.

Di tingkat lokal, pemda dan DPRD DIY membuat perda turunan Keppres, Perda DIY Nomor 3 Tahun 1984 tentang Pelaksanaan Berlaku Sepenuhnya UUPA di DIY yang mencabut Rijksblad dan Perda DIY Nomor 5 Tahun 1954.

“Tidak ada lagi SG dan PAG, tidak ada lagi tanah desa sebagai milik desa. Yang ada adalah tanah negara yang bisa dimohonkan haknya oleh WNI sebagai hak guna bangunan (HGB) atau hak milik,” ujar Kus.

Lahirnya UUK: Tanah Negara Jadi Milik Raja

Bertahun-tahun kemudian, jenis-jenis tanah desa masa Rijksblad 1918 diadopsi dalam Perdais Nomor 1 Tahun 2017 tentang Pengelolaan dan Pemanfaatan Tanah Kasultanan dan Tanah Kadipaten. Aturan ini merupakan turunan dari UU Nomor 13 Tahun 2021 tentang Keistimewaan DIY. Pada klausul Pasal 8 ayat 1 huruf a Perdais Pertanahan disebutkan, tanah desa yang asal-usulnya dari hak anggaduh merupakan tanah kasultanan.

Menurut Kus Sri Antoro, ada poin penting akibat aturan tersebut untuk isu tanah desa di DIY, yaitu pengembalian seluruh status tanah desa yang semula hak pakai desa di atas tanah negara, kemudian dikembalikan menjadi hak pakai di atas tanah milik kasultanan yang disahkan dengan sertifikat. Praktik itu dilegalisasi dengan status kedua lembaga kasultanan dan kadipaten sebagai subjek hak dengan sebutan badan hukum khusus, yaitu badan hukum warisan budaya berdasarkan UU Keistimewaan.

Persoalannya, menurut Kus, Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat saat ini berbeda dengan kasultanan yang dibentuk akibat Perjanjian Giyanti 1755. Kasultanan masa Giyanti berstatus badan hukum swapraja yang dibentuk oleh VOC pada 13 Februari 1755. Sedangkan kasultanan yang sekarang berstatus badan hukum warisan budaya dan lahir ketika pengesahan UU Keistimewaan tersebut, 31 Agustus 2012.

“Apakah lembaga ini [kasultanan] identitasnya sama, subjek hukum sama dengan kasultanan yang dulu? Menurut saya tidak. Artinya lembaga ini berbeda dengan dahulu,” ujar Kus, sehingga klaim tanah-tanah desa oleh kasultanan berdasarkan asal usul hak anggaduh menurut Rijksblad dipertanyakan.

Kondisi tersebut sejalan dengan pernyataan Gubernur DIY sekaligus Raja Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat, Sultan Hamengku Buwono X yang mengklaim tidak ada tanah negara di DIY. Akibatnya, seluruh tanah negara di DIY diklaim menjadi milik kasultanan.

“Seluruh hak atas tanah masyarakat maupun lembaga, swasta atau negeri, bisa dibatalkan untuk diubah jadi tanah hak milik kasultanan atau kadipaten (dalam UU Keistimewaan). Tanah desa termasuk di dalamnya,” tutur Kus.

Penerbitan UU Keistimewaan dinilai bertentangan dengan banyak undang-undang, di antaranya UU Desa Nomor 6 Tahun 2014 dan UUPA. Dalam Pasal 76 UU Desa disebutkan tanah desa adalah aset desa dan merupakan milik desa. Kesultanan dan kadipaten diduga berlindung di balik UU Keistimewaan untuk melegalkan praktik rekolonialisasi pertanahan di DIY. Dalam konteks ini, UU Keistimewaan bukan lex spesialis dari UU Desa atau UUPA.

“UU Keistimewaan hanya mengatur kasultanan yang dulu tidak bisa memiliki tanah jadi bisa memiliki tanah. Tetapi cara dia untuk memiliki tanah ini seharusnya ikut UUPA,” kata Kus.

Ketika tanah desa jadi hak milik kasultanan, desa tidak punya kontrol penuh atas tanah itu. Berbeda jika tanah desa menjadi milik desa, maka pemdes bisa maksimal menggunakan tanah itu untuk kesejahteraan masyarakat.

Menurut Permaisuri Keraton Yogyakarta, Gusti Kanjeng Ratu (GKR) Hemas, saat ditemui pada 27 Agustus 2021, pengelolaan tanah desa tetap berada di tangan desa, meski sudah ada sertifikasi, hanya saja nanti akan ada pembaruan aturan.

“Oh ya masih tetap [pengelolaan di desa]. Tinggal nanti aturannya mungkin akan diperbarui,” kata Hemas.

Ketika ditanya pembaruan aturan apa yang dimaksud, Hemas mengatakan itu semua tergantung kebijakan di setiap periode yang mengalami perubahan aturan juga. Ia pun menjelaskan, tujuan UU Keistimewaan bukan hanya soal tanah desa, tetapi untuk kesejahteraan masyarakat.

“UU Keistimewaan bukan hanya tanah desa ya. Sebetulnya kesejahteraaan masyarakat itu juga lebih penting. Kalau yang berkaitan dengan tanah, kami harapkan penggunaan tanah di DIY betul-betul bukan untuk bisnis semata, tapi juga kepentingan yang lain. Saya kira ini juga perlu penataan tanah keraton diperbaiki lagi,” ujarnya.

Sementara itu, menurut anggota tim hukum keraton, Achiel Suyanto, penyusunan UU Keistimewaan tidak mudah. Perumusannya sejak 2009, meskipun sebetulnya pembicaraan draf Rancangan UU Keistimewaan itu sudah dilakukan sejak 1998.

Menurut Achiel, terbitnya UU Keistimewaan merupakan bentuk penegasan keistimewaan Yogyakarta yang sudah diakui sejak NKRI berdiri. Karena, kata Achiel, Yogyakarta itu sudah istimewa sejak dahulu dan UU Keistimewaan mengakomodir status keistimewaan itu.

“Lima keistimewaan Yogyakarta sudah diakomodir dalam UU 13 tahun 2012. Mempertegas kembali status keistimewaan, itu sebetulnya. Jadi 31 Agustus [pengesahan UU Keistimewaan] itu hanya mempertegas. Bukan Hari Keistimewaan, tapi mempertegas keistimewaan melalui UU Keistimewaan,” katanya.

Keganjilan Perdais Pertanahan dan UU Keistimewaan

Kasultanan menggunakan dasar tiga aturan dalam proses pensertifikatan tanah desa ini, yaitu UU Keistimewaan, Perdais Pertanahan, dan Pergub Nomor 34 Tahun 2017 tentang Pemanfaatan Tanah Desa.

Penyusunan Perdais Pertanahan sempat menuai pro dan kontra di DPRD DIY, menurut keterangan Wakil Ketua DPRD DIY Fraksi PAN, Suharwanta. Salah satunya, lantaran perdais ini mengatur tanah desa kembali menjadi milik kasultanan. Aturan itu dinilai berlawanan dengan UU Desa yang mengatur soal kepemilikan tanah desa oleh desa.

Saat pembahasan Rancangan Perdais Pertanahan, Fraksi PAN di DPRD DIY punya sikap yang berbeda. Salah satu yang membuat mereka tidak setuju adalah klausul perdais yang menyatakan klaim tanah desa milik tanah kasultanan dan kadipaten.

“Karena bagi kami, itu sudah menjadi milik desa karena ada perda itu [No. 4 tahun 1954] dan dikuatkan dengan UU Desa. Mestinya disertifikatkan atas nama milik desa. Itu yang menjadi beda kami dengan fraksi lain,” ujar Suharwanta, 15 Maret 2021.

Setelah tanah desa dikembalikan menjadi milik kasultanan dan kadipaten, proses pengurusan izin pemakaian menjadi lebih panjang. Lantaran harus melewati kasultanan, dalam hal ini Tepas Panitikismo, yang dibentuk untuk mengurus tanah milik kasultanan. Desa tidak bisa sebebas dahulu untuk menggunakan tanahnya.

Suharwanta berharap, meski sudah punya hak milik tanah desa, kasultanan dan kadipaten dapat menjaga komitmen sesuai UU Keistimewaan. Bahwa pemanfaatan tanah desa atau tanah kasultanan dan kadipaten dipergunakan untuk kepentingan sosial, pengembangan kebudayaan, dan kesejahteraan masyarakat.

Keganjilan lain juga muncul dari subjek hukum kepemilikan tanah. Dalam Pasal 21 UUPA disebutkan yang menjadi subyek hak milik hanya perorangan, yaitu sebagai warga negara Indonesia tunggal. Berdasarkan ketentuan ayat (2) dengan pertimbangan tertentu, hak milik dapat dipunyai oleh badan hukum sebagaimana diatur dalam Pasal 1 Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 1963, yaitu sebagai berikut:

a. Bank-bank yang didirikan oleh Negara (selanjutnya disebut bank negara);

b. Perkumpulan-perkumpulan Koperasi Pertanian yang didirikan berdasarkan Undang-Undang Nomor 79 Tahun 1958 (Lembaran Negara Tahun 1958 Nomor 139);

c. Badan-badan keagamaan yang ditunjuk oleh Menteri Pertanian/Agraria setelah mendengar Menteri Agama;

d. Badan-badan sosial yang ditunjuk oleh Menteri Pertanian/Agraria, setelah ditunjuk Menteri Sosial yang terkait.

Sementara, kasultanan atau kadipaten tidak termasuk di antara badan-badan yang ditunjuk tersebut. Bukan pula sebagai WNI, sehingga seharusnya tidak bisa mempunyai sertifikat hak milik atas tanah. Suharwanta pun membenarkan, tetapi UU Keistimewaan menepisnya. Pasal 32 UU Keistimewaan menyatakan, dengan UU ini, maka kasultanan dan kadipaten dinyatakan sebagai subyek hak yang bisa memiliki tanah.

“Jadi yang memberikan hak kasultanan dan kadipaten bisa punya tanah ya UU Keistimewaan itu. Jadi dia bukan badan hukum, bukan WNI, tapi dia punya hak tanah. Hak Keistimewaan,” ujar Suharwanta.

Diakui kuasa hukum keraton, Achiel Suyanto, sebetulnya, di dalam UU Keistimewaan tidak ada pembahasan soal tanah desa. UU Keistimewaan tidak mengatur detail soal pertanahan atau tanah-tanah milik kasultanan. Aturan detail mengenai pertanahan itu diterbitkan dalam perdais yang merupakan aturan turunan dari UUK.

“Nah pengaturannya kan di dalam UU Keistimewaan tidak ada perintah untuk membuat peraturan pemerintah. Yang ada adalah dibuat perdais yang kemudian dijabarkan dengan pergub dan sebagainya,” kata Achiel.

Sementara Achiel mengklaim, tanah desa sejak awal berdiri adalah milik keraton.

“Semua tanah di DIY, tidak hanya tanah desa. Ada tanah-tanah tutupan, tanah enclave, dulu ada begitu, yang dipinjam dari keraton ya itu harus dikembalikan ke keraton. Disertifkatkan oleh keraton nantinya. Jangan seolah-olah tanah desa itu punya desa, belum tentu. Wong asalnya desa dulu juga dari keraton kok. Jangan bilang ‘loh ini kan sekarang ada UU Desa, iya, tapi masalah pertanahan itu bagian dari UU Keistimewaan,” jelas Achiel.

Prosedur Pemanfaatan Tanah Desa Saat Ini

Pemanfaatan tanah desa sudah diatur di Pergub Pemanfaatan Tanah Desa. Staf Tepas Panitikismo, Kanjeng Raden Tumenggung (KRT) Suryo Satrianto menjelaskan izin pemanfaatan tanah desa dimulai dari desa, lalu Kundha Niti Mandala sarta Tata Sasana atau Dinas Pertanahan dan Tata Ruang (DPTR) kabupaten. Kemudian keluar rekomendasi bupati, lalu ke provinsi, setelah verifikasi dari provinsi baru dilempar ke Tepas Panitikismo.

“Kami akan mengeluarkan surat rekomendasi, intinya kasultanan tidak keberatan. Setelah itu, dikembalikan di DPTR DIY, baru masuk ke biro hukum. Nah dari biro hukum akan diproses izin gubernurnya. Mekanismenya seperti itu,” ujarnya, ditemui pada 25 Mei 2021.

Ia tidak bisa memastikan berapa lama proses perizinan itu akan keluar, karena tergantung dari kelengkapan berkas. Terkadang, berkas fisik lengkap, tetapi ketika survei lapangan ada masalah. Itu yang biasanya memperlama proses perizinan.

Biasanya yang mengeluarkan rekomendasi itu adalah adik HB X, Kanjeng Gusti Pangeran Haryo (KGPH) Hadiwinoto. Selepas dia wafat, jabatannya kemudian diisi anak pertama Sultan, GKR Mangkubumi.

Surat rekomendasi itu, menurut Suryo, berbeda dengan kekancingan. Kalau kekancingan seperti surat keputusan. Sementara, surat ini adalah rekomendasi yang kaitannya dengan tanah desa.

“Walaupun status tanah desa, tapi kami punya otoritas untuk menyetujui atau tidak. Nah, itu bentuknya surat rekomendasi. Kalau kekancingan keluarnya dari kami langsung ke pengguna,” ujarnya.

Kekancingan bisa berupa magersari, anganggo, ngindung, dan anggaduh. Anggaduh diberikan khusus kepada desa. Menurut Suryo, tanah desa tidak memakai kekancingan, sebab kasultanan sudah memberikan hak anggaduh pada desa. Pada 1918, diundangkan lewat Rijksblad, tanah-tanah itu memang diberikan hak anggaduh kepada desa. Dan desa punya otoritas untuk mengatur, termasuk menyewakan.

Keuntungan Keraton Kuasai Tanah Desa

Upaya keraton menguasai tanah desa melalui sertifikasi tanah ini sudah tercium semenjak draf Perdais Pertanahan dibuat. Draf ini merupakan turunan dari UU Keistimewaan DIY. Eks Ketua DPD PAN DIY Nazaruddin menilai perdais itu cacat hukum karena kasultanan ingin memperluas kualifikasi tanah SG dan PAG. Padahal dalam UU Keistimewaan, limitasinya tidak terlalu luas. Melalui turunannya, kasultanan memperluas kepemilikan tanah hingga hutan, tanah pinggir sungai, dan lain-lain. F-PAN DPRD DIY juga memprotes keras soal masuknya tanah desa saat pengesahan Perdais Pertanahan.

“Kalau tafsirnya tanah desa masuk, kan berarti harus ada tafsir antara dua UU yang bertentangan, yaitu UU Keistimewaan dan UU Desa,” ungkap Nazaruddin.

Menurutnya, salah satu keuntungan sertifikasi tanah desa bagi keraton dan kadipaten adalah dari segi pembiayaan. Biaya sertifikasi tanah desa mengambil dari dana keistimewaan (danais) yang bersumber dari APBN. Dengan kata lain, tanah desa yang semula merupakan tanah negara, diambil alih oleh swasta, dalam hal ini, keraton dan kadipaten, menggunakan dana yang berasal dari negara (APBN). Sebelumnya, biaya sertifikasi menggunakan APBD.

“Sumber daya yang dilibatkan aparat pemerintahan, dari provinsi sampai kelurahan. Proses mendaftar hingga jadi sertifikat dbiayai negara. Tanah negara diambil, terus dibiayai negara. Enak betul,” kata Nazaruddin.

Selain soal biaya sertifikasi, Nazaruddin juga mempermasalahkan pembayaran PBB tanah desa yang diduga akan memakai danais juga.

“Pertanyaan yang tak pernah didiskusikan dan dijawab, siapa yang bayar PBB-nya? Jangan-jangan negara juga? Itu diambil dari danais lagi, kan bubar,” papar Nazaruddin lagi.

Persoalan pembiayaan sertifikasi tanah desa ini juga disoroti Dosen Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) Yogyakarta, Ahmad Nashih Luthfi. Proses sertifikasi, pendataan, dan biaya sertifikat itu sendiri menggunakan dana-dana publik, baik danais maupun dana alokasi umum.

Sertifikasi tanah desa, menurut Lutfi juga membuat kewenangan negara di DIY jadi makin terkikis. Semua keuntungan disinyalir diambil oleh kasultanan dan kadipaten. Negara rugi karena ketika ingin menjalankan kegiatan-kegiatan pertanahan akan muncul kesulitan, sebab Sultan Hamengku Buwono X mengklaim tak ada tanah negara di DIY.

Seperti kegiatan reformasi agraria (RA). Semua daerah di Indonesia punya kewajiban untuk menjalankan reformasi agraria. Namun ketika masuk ke DIY, kesulitan karena tanah objek reforma agraria adalah tanah negara. Kebijakan-kebijakan pertanahan masuk ke ruang yang lebih sempit, bahkan nyaris tidak ada.

Lutfi membaca tujuan besar dari sertifikasi ini adalah mengembalikan kewenangan kepada pemda. Salah satunya kewenangan terhadap sumber daya (resources). DIY ingin memaksimalkan semua sumber daya yang ada, dari mulai politik, pertanahan, birokrasi, dan lain-lain yang kemudian mengerucut dalam lima kewenangan di UU Keistimewaan.

Semua resources, terutama tanah ada dalam kendali kasultanan dan kadipaten. Sementara resources politik berupa tak ada lagi perebutan jabatan gubernur, sehingga jabatan otomatis kembali kepada raja yang bertahta. Kemudian, soal dualisme birokrasi, yaitu birokrasi formal dan birokrasi tradisional yang berada di bawah kepemimpinan yang sama.

“Akhirnya dengan keleluasaan itu, pemda bisa mengalokasikan ruang ini untuk apa, penggunaannya, diinvestasikan, ekonomi kawasan khusus, atau apa lainnya itu jadi lebih lancar,” papar Lutfi.

Perubahan status tanah desa ini memunculkan kekhawatiran monopoli pemanfaatan dan pengelolaan tanah ini. Misalnya bisnis tanah kas desa seperti SKE (Sindu Kusuma Edupark), Hartono Mall, Apartemen Melati, Jogja Bay, tambang pasir besi, yang kontrolnya tidak lagi ada di pemerintah desa, tetapi di pihak swasta.

Ketua Paguyuban Dukuh se-DIY “Semar Sembogo” Sukiman Hadiwijoyo juga mengkhawatirkan hal ini. Jogja Bay, awalnya tidak dibuat untuk wisata air, tetapi sarana olahraga yang menyatu dengan stadion (sportcenter). Perubahan pemanfaatan ini, menurut Sukiman, sesuai permintaan HB X.

“[Yang mengurus] Jogja Bay orang lain, tapi di belakangnya?” ujar Sukiman, ditemui 6 April 2021.

========================

Catatan: Ini adalah naskah terakhir dari tiga naskah yang digarap tim kolaborasi liputan insvestigasi agrarian yang terdiri dari Tirto.id, Jaring.id, Suara.com, Kompas.com, dan Project Multatuli.

Naskah pertama: Silang Sengkarut Sewa Tanah Desa di Yogyakarta

Naskah kedua:Pencoretan Sertifikat Tanah Desa dan Dasar Hukum yang Tak Kuat