Pencoretan Sertifikat Tanah Desa dan Dasar Hukum yang Tak Kuat

tirto.id - Ada yang menarik dari fotokopi sertifikat tanah tertanggal 15 Desember 2003 milik Desa Sidoluhur, Kapanewon (kecamatan) Godean, Kabupaten Sleman. Semula pada bagian "Penunjuk" tertulis "Tanah Negara bekas hak adat persil xxx, xxx." Kemudian kata "Negara" dan "bekas" dicoret, sehingga terbaca "Tanah hak adat persil xxx, xxx."

Ketika tim kolaborasi liputan investigasi agraria yang terdiri dari Tirto.id, Jaring.id, Suara.com, Kompas.com, dan Project Multatuli mengonfirmasi pencoretan ini ke Kundha Niti Mandala Sarta Tata Sasana atau Dinas Pertanahan dan Tata Ruang (DPTR) Sleman dan Badan Pertanahan Nasional (BPN) Sleman, kedua pihak ini tidak memberikan jawaban pasti, siapa yang mencoret sertifikat itu dan alasan di baliknya.

"Itu saya tidak tahu siapa yang coret. Sertifikatnya di sana dicoret saya tidak mengerti, apalagi saya. Tapi data asli di kami tidak dicoret, yang digunakan kami asli," ujar Kepala BPN Sleman, Bintarwan Widiasto, 24 Juni 2021.

Kabid Penetapan Hak dan Pendaftaran Kanwil BPN DIY Anna Prihaniawati juga menyatakan hal yang sama. Ia mengaku tidak tahu pasti kapan pencoretan dilakukan dan siapa yang melakukannya.

"Saya malah tidak mengerti ini, yang coret bukan saya. Ini kan hanya salinan buku tanah, kalau dicoret tidak sesuai pasti di arsip kami sudah ada. Kami harus lihat arsip buku tanahnya. Pencoretan salah bisa jadi karena penyebutan luas salah, pencoretan biasanya ada parafnya," ujar Anna, 17 Juni 2021.

Dalam sertifikat yang dicoret itu, tampak paraf seperti huruf "p" kecil, yang diakui Anna bukan parafnya. Keganjilan pencoretan ini ditemukan ketika tim kolaborasi menelusuri Desa Sidoluhur yang menjadi salah satu percontohan sertifikat tanah desa atas nama kepemilikan Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat.

Desa Sidoluhur mendapat arahan dari DPTR Sleman untuk menjadi percontohan sertifikasi tanah desa sejak 2020. Tanah desa Sidoluhur yang disertifikasi ada 50 bidang dari total sekitar 130-an bidang tanah desa di sana.

Menurut Kasi Pemerintahan Desa Sidoluhur Aji Arya, tahun ini, Sidoluhur diminta untuk mengajukan lagi tanah desa yang hendak disertifikatkan bersama kelurahan lain se-Kabupaten Sleman. Tahun ini pula digelar pertemuan untuk menyatukan persepsi setiap kalurahan terkait upaya sertifikasi tanah desa.

“Karena selama ini menjadi pro dan kontra ketika tanah hak pakai desa dibalik nama atas nama kasultanan,” ujar Adi Arya, saat ditemui di ruang kerjanya, 25 Mei 2021.

Pengalihan hak tanah desa menjadi milik tanah Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Puro Pakualam ini menimbulkan kekhawatiran desa yang menduga tidak lagi bisa mengelola tanah seperti dulu.

Seperti diungkapkan Kasi Pemerintahan Desa Maguwoharjo, Kapanewon Depok, Kabupaten Sleman Danang Wahyu, pihaknya belum mengajukan sertifikasi tanah desa hingga kini. Muncul kekhawatiran desa akan kehilangan aset apabila tanah desa diambil alih kasultanan dan kadipaten.

“Iya betul. Kalau ada kepentingan pembangunan kami digusur, (tanah desa) harus dilepas, harus cari lahan (pengganti). Padahal penerima pengganti bukan desa. Kami ploting (peruntukan tanah desa) untuk pendidikan kalau ada kepentingan lain. Karena tanahnya milik kasultanan, izinnya enggak ke desa lagi. Hal yang sudah direncanakan desa bisa kalah dengan kepentingan [kasultanan],” ujar Danang, 5 Mei 2021.

Danang juga mengetahui ada pencoretan dalam sertifikat Desa Sidoluhur. Ia pun menyatakan, Maguwo menolak pencoretan sertifikat itu.

“Saya jelas [menolak sertifikasi], kami Maguwo minta terakhir sendiri. Enggak mau (disertifikasi), ngapain? Maguwo enggak usah jadi percontohan enggak apa-apa,” ujarnya.

Asal-Usul Juknis Sertifikasi Tanah Desa

Sejak diterbitkannya UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY, Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Puro Pakualam dinyatakan sebagai badan hukum yang memiliki hak milik atas tanah sebagaimana tercantum dalam Pasal 32. Atas dasar itu pula, lahirlah klausul Pasal 38 huruf c Perda Keistimewaan DIY Nomor 1 Tahun 2017 tentang Pengelolaan dan Pemanfaatan Tanah Kasultanan dan Tanah Kadipaten. Isinya, tanah desa yang telah disertifikatkan dengan status hak pakai, harus dilakukan penyesuaian status hak pakai di atas tanah kasultanan atau tanah kadipaten sesuai asal-usul tanah desa berdasarkan perdais ini.

Kemudian diperkuat dengan aturan pelaksananya berupa Pasal 11 Peraturan Gubernur DIY Nomor 34 Tahun 2017 tentang Pemanfaatan Tanah Desa, bahwa sertifikasi atas nama pemerintah desa yang semula dengan hak pakai di atas tanah negara diubah menjadi hak pakai di atas tanah milik kasultanan atau kadipaten.

Persoalannya, Kabid Penetapan Hak dan Pendaftaran Kanwil BPN DIY Anna Prihaniawati menjelaskan, BPN belum memiliki aturan sertifikasi tanah untuk badan hukum berupa kasultanan dan kadipaten. Menurut Anna, kasultanan dan kadipaten tidak memiliki akta pendirian dan susunan kepengurusan.

“Makanya sampai pakai UU Keistimewaan. Nanti pensertifikatannya bagaimana? Kami minta petunjuk [kepada Kementerian ATR/BPN Pusat] bagaimana menindaklanjuti pesertifikatan tanah kasultanan dan kadipaten,” kata Anna.

Permintaan itu diajukan atas nama Kanwil BPN DIY dan Pemda DIY. Saat pembahasan juknis ini, kasultanan sempat minta dibuatkan peraturan menteri (permen) selaku aturan yang lebih tinggi daripada juknis. Namun Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN Pusat) memandang cukup dengan juknis saja. Mengingat regulasi yang dibutuhkan hanya untuk mengatur tanah-tanah desa di wilayah DIY. Sedangkan peraturan menteri berlaku secara nasional.

“Yang menyampaikan [permintaan permen] Gusti Hadi. Kami ajukan ke Pak Menteri, macet, tidak berkenan. Dari pusat kemudian pakai juknis. Mau keluarnya apa pun, [yang penting] ada payung hukum untuk melaksanakannya,” ungkap Anna.

Menteri Agraria dan Tata Ruang (ATR)/Kepala BPN Pusat, Sofyan A. Djalil pun menindaklanjuti dengan mengeluarkan Petunjuk Teknis (juknis) Nomor 4/Juknis-HK.02.01/X/2019 tentang Penatausahaan Tanah Kasultanan dan Tanah Kadipaten di Wilayah Provinsi DIY.

Menurut Anna, juknis ini menjadi peraturan yang cukup kuat. Namun idealnya, penyesuaian sertifikasi dimulai dengan pelepasan hak pemerintah desa menjadi tanah negara. Kemudian pihak kasultanan dan kadipaten mengajukan permohonan menjadi tanah kasultanan dan tanah kadipaten.

“Tapi kasultanan dan kadipaten tidak mau karena itu tanah mereka,” kata Anna.

Padahal mekanisme itu sudah diatur dalam UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Pokok-Pokok Agraria (UUPA) dan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nomor 9 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pemberian dan Pembatalan Hak Atas Tanah Negara dan Hak Pengelolaan.

Sementara mekanisme berdasarkan juknis adalah melakukan pendaftaran tanah dan menerbitkan sertifikat hak milik atas nama kasultanan dan kadipaten untuk tanah desa yang belum terdaftar atau belum bersertifikat. Bisa juga diterbitkan sertifikat hak pakai selama digunakan atas nama pemerintah desa di atas tanah hak milik atas nama kasultanan atau kadipaten.

Payung hukum pensertifikatan tanah desa atas hak milik kasultanan dan kadipaten berdasarkan juknis diterbitkan hanya sebagai dasar administrasi pencatatan.

“Tanah desa bersertifikat yang mencantumkan hak pakai desa, bagaimana tata cara administrasinya. Nah, ini kemudian dibuatkan juknis yang ruang lingkupnya desa,” ujar Direktur Pengukuran dan Pemetaan Kadastral Kementerian ATR/BPN Pusat Tri Wibisono saat diwawancara daring bersama beberapa pejabat kementerian pada 5 Juli 2021.

Alasan kementerian mengeluarkan juknis, bukan peraturan menteri, ditengarai untuk menyederhanakan tata cara sertifikasi tersebut sehingga persoalan sertifikasi lebih cepat selesai.

“Sebetulnya ini masalah tata cara administrasi pencatatan yang ada dalam peraturan juknis. Sepanjang ada aset desa, tata cara sudah ada,” imbuh Direktur Pengaturan Pendaftaran Tanah dan Ruang BPN, Dwi Purnama pada 5 Juli 2021.

Dwi pun mencontohkan kekacauan administrasi tanah desa masa lalu akibat belum tercatat sehingga berimbas saat ini. Seperti kasus tukar-menukar tanah desa yang dilakukan antara desa dengan warga maupun instansi sebelum 1958. Masa itu ada kepemilikan desa dan buktinya berdasarkan Perda No. 5 Tahun 1954 tentang Hak Atas Tanah di DIY yang isinya mengakui desa sebagai badan hukum mempunyai hak milik atas tanah. Dalam tukar-menukar itu, proses administrasi berupa pencatatan ada yang sudah dilakukan dan ada pula yang belum.

Kasus tersebut dimungkinkan muncul kemudian hari. Untuk mengantisipasi tukar guling tanah tanpa verifikasi berdasar UU Keistimewaan, juknis mengatur pencantuman catatan berupa tanah desa di atas hak milik kasultanan dalam rangka melaksanakan UU Keistimewaan.

“Apabila tak diberi catatan, saya khawatir tanah desa dianggap aset penuh pemerintah desa,” kata Dwi.

Juknis tersebut juga mencantumkan soal mekanisme sertifikasi dan administrasi tanah desa yang belum bersertifikat maupun yang sudah bersertifikat.

“Itu hanya dicatatkan kalau itu hak milik Sultan. Jadi belum diterbitkan sertifikat hak milik. Juknis dibuat supaya cepat menyelesaikan masalah. Ini mengambil langkah strategis agar tidak ada diskresi,” ujar Dwi.

Kementerian ATR/BPN Pusat pun memastikan, jika memang dibutuhkan regulasi lebih tinggi untuk sertifikasi, maka pihaknya akan menyiapkan.

“Kalau dibutuhkan regulasi, kami akan kaji, tidak menutup kemungkinan. Juknis itu dibuat untuk ambil kebijakan segera. Kalau diperlukan permen, kami siapkan, tidak masalah,” ujar Dwi.

Sementara menurut Staf Tepas Panitikismo Keraton Yogyakarta, Kanjeng Raden Tumenggung (KRT) Suryo Satriyanto, sertifikasi ulang tanah desa di DIY dilakukan untuk menyesuaikan dengan sejarah. Mengingat sertifikasi tanah desa sebelum kelahiran UU Keistimewaan berdasar klausul “hak pakai desa di atas tanah negara."

“Makanya mau disertifikatkan kembali. Tanah-tanah desa yang sudah sertifikasi di atas tanah negara akan disesuaikan menjadi di atas tanah kasultanan. Yang belum bersertifikat akan diatasnamakan kasultanan,” beber Suryo, 24 Mei 2021.

Hal ini juga ditegaskan anggota tim hukum keraton, Achiel Suyanto, ketika diwawancara pada 1 September 2021. Ia mengatakan, semua tanah di DIY yang tidak atau belum dilepaskan haknya, otomatis merupakan tanah kasultanan, termasuk tanah desa.

“Tanah desa itu bukan berarti milik desa. Kan dulu banyak tanah desa yang merupakan tanah kasultanan. Sekarang disertifikatkan di atas tanah kasultanan. Nanti diberikan hak pakai atau HGB (hak guna bangunan) kepada desa atau kepada masyarakat yang memanfaatkan,” kata Achiel.

Payung Hukum Sertifikasi yang Lemah

Menurut Pakar Hukum Tata Negara Universitas Islam Indonesia (UII) Yogyakarta, Ni’matul Huda, pensertifikatan tanah desa menjadi hak milik atas kasultanan dan kadipaten tidak sesuai dengan prosedur yang berlaku. Lantaran pensertifikatan itu hanya berdasarkan juknis Menteri ATR/Kepala BPN Pusat dan Pergub Pemanfaatan Tanah Desa.

“Enggak ada itu melalui pergub boleh mengubah status tanah negara jadi tanah desa, sepanjang yang saya tahu begitu. Juknis itu hanya untuk mekanisme, tidak terkait dengan legalitas,” kata Ni’matul ketika diwawancara pada 14 Juni 2021.

Ni’matul menilai, kementerian tidak berani mengeluarkan permen karena takut menghadapi gugatan apabila terlalu memaksakan diri membuat regulasi tanpa dasar hukum yang jelas.

“Menteri ATR/BPN mungkin takut kena gugatan karena dia terlalu memaksakan diri bikin regulasi. Yang di DIY kan dasarnya pakai UU Keistimewaan. Padahal UU Keistimewaan enggak sejauh ini mengaturnya. Kalau ATR/BPN Pusat mengeluarkan aturan, kan, rawan gugatan. Dasarnya Menteri ATR apa membuat aturan untuk ini,” kata Ni’matul.

Payung hukum yang digunakan untuk sertifikasi dinilai kurang tinggi apabila hanya menggunakan pergub dan juknis. Menurut dia, jika memakai UU Keistimewaan, maka dasar hukum pelaksanaannya harus perdais. Sementara Pasal 43 UU Keistimewaan hanya mengamanatkan inventarisasi, identifikasi, dan pendaftaran tanah kasultanan dan kadipaten. Di sisi lain, perdais bisa dibawa ke Mahkamah Agung (MA) untuk diuji, sedangkan pergub tidak bisa diuji.

“Menyakitkannya tuh status tanah kasultanan, tapi kok diaturnya pakai pergub. Kalau mau digugat kan gugat Gubernur, bukan Sultan. Padahal tanah SG kan diklaim milik Sultan, bukan Gubernur. Tanahnya kan bukan tanah pemda,” sebut Ni’matul.

Sementara Dosen Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) Yogyakarta, Ahmad Nashih Luthfi menyatakan bahwa sertifikasi tanah desa ini merupakan suatu anomali. Sertifikasi tanah desa yang semula dikuasai negara diubah menjadi di atas hak milik kasultanan merupakan penghilangan aset negara yang diambil alih oleh subjek lain, berupa badan hukum khusus. Yang dimaksud badan hukum khusus adalah kasultanan maupun kadipaten yang mempunyai hak milik atas tanah sebagaimana dilegalisasi Pasal 32 ayat 1 UU Keistimewaan.

Sementara baik negara maupun kasultanan tidak berani secara eksplisit mengubah pemegang haknya menjadi kasultanan. Tapi tidak bisa juga menyederhanakan hak sepenuhnya ke pemerintah desa.

“Kalau dalam konstruksi hukum normatif ini anomali. Pemerintah juga tidak sepenuhnya memiliki kewenangan itu karena hak pakainya di atas tanah milik kasultanan. Ini bisa dikatakan satu anomali,” ujar Lutfi saat diwawancarai pada 3 Juli 2021.

Lantaran anomali, banyak pertanyaan muncul soal sertifikasi tanah desa. Misalnya, apa subjek hak tanah atas kasultanan? Kemudian dijawab melalui UU Keistimewaan, bahwa kasultanan adalah badan hukum warisan budaya (BHWB). Muncul pertanyaan lagi, badan hukum warisan budaya itu badan hukum privat atau publik? Sebab, dalam hukum di Indonesia, tidak dikenal adanya badan hukum warisan budaya.

“Dalam hukum Indonesia enggak dikenal itu, lalu ngeles sebagai badan hukum istimewa. Argumen-argumen itu dan turunannya, selalu sifatnya tambal sulam. Termasuk dengan peralihan status tanah desa itu melalui Pergub (Nomor 112) 2014 menjadi (Pergub Nomor 34) 2017 (sama-sama tentang pemanfaatan tanah desa). Karena memang tidak siap menghasilkan produk yang solid dan tidak diantisipasi. Terlebih bertabrakan dengan yang lain-lain, misalnya UU Desa,” papar Lutfi.

UU Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa memandatkan dan memberi kewenangan pemdes punya hak milik atas tanah desa. Pemdes juga diberi kewenangan sah untuk melakukan pengelolaan dan pengaturan ulang tanah mereka, bahkan menambah tanah desa.

“Bagaimana mungkin pemerintah desa (di DIY) menjadi subjek yang punya otoritas penuh atas tanah desa, kalau posisinya hanya numpang? [hak pakai di atas tanah hak milik kasultanan]. Tentu itu bertabrakan dengan UU Desa,” jelas Lutfi.

Ia memprediksi, karena badan hukum warisan budaya tidak dikenal dalam konstruksi hukum normatif, yang akan terjadi adalah tambal sulam. Tidak menutup kemungkinan akan muncul pergub-pergub baru untuk mengisi kekosongan peraturan itu. Misalnya, soal hak dan kewajiban pihak ke-3 ketika ingin menggunakan tanah desa. Harus dijelaskan secara jernih bagaimana hubungan hukumnya dengan pemdes atau pelibatan Tepas Panitikismo, lembaga yang mengurus pertanahan di kasultanan.

“Kalau peralihan status tanahnya sudah diwadahi Pergub 2017. Tapi apakah kompleksitas semacam tadi sudah diantisipasi atau tidak,” kata Lutfi.

Sementara Direktur Jenderal Penetapan Hak dan Pendaftaran Tanah (PHPT) Kementerian ATR/BPN, Suyus Windayana menyatakan akan menyiapkan peraturan menteri apabila kelak dibutuhkan.

“Kalau perlu peraturan menteri, kami siapkan. Kebetulan yang sudah diatur (dalam juknis), tinggal implementasinya,” jelas Suyus pada 5 Juli 2021.

Soal aturan baru pemanfaatan tanah desa ini juga sempat disebutkan permaisuri Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat, Gusti Kanjeng Ratu (GKR) Hemas ketika ditemui pada 27 Agustus 2021 di Bale Raos Keraton Yogyakarta. Hemas memastikan, pengelolaan tanah desa tetap dilakukan desa, tetapi nanti akan ada aturan yang diperbarui.

Hemas juga membantah sertifikasi tanah desa ini adalah bentuk penguasaan atau mengambil kembali tanah desa menjadi milik keraton.

“Oh enggak seperti itu pengertiannya. Kami ini tidak mengambil kembali, tapi kami menata kembali. Bentuknya pendataan,” ujar Hemas.

Menurut dia, tidak ada maksud dan tujuan tertentu dari sertifikasi tanah desa. Semuanya murni untuk pendataan saja, sebab selama ini tanah desa belum tersertifikasi.

“Tidak ada maksud dan tujuan apa-apa. Kami hanya mendata saja yang selama ini kami masih belum lengkapi dari periode ke periode. Zamannya Romo Hadijoyo, kemudian Mas Hadiwinoto, dan berikutnya perlu terus menerus. Mereka juga melakukan terus menerus,” kata Hemas.

Setali tiga uang dengan Hemas, Achiel Suyanto juga membeberkan, persepsi kasultanan mengambil alih atau menguasai tanah desa kembali itu adalah pemikiran yang keliru. Sebab, menurutnya, sertifikasi hanyalah penertiban saja, sama sekali tidak ada niat untuk penguasaan.

“Soal pengelolaan dan penguasaan ya tetap pada masyarakat masing-masing. Yang sudah dilepas kepada masyarakat, ya dikelola masyarakat. Tinggal dilihat asal usulnya dari mana perolehannya itu,” katanya.

Menurut Achiel, semua tanah yang tidak diberikan haknya kepada masyarakat adalah milik kasultanan (kagungan dalem). Semua tanah di DIY yang tidak diberikan hak milik merupakan tanah kasultanan.

“Tolong diluruskan. Keraton itu dengan seritifikasi bukan berarti mengambil tanah rakyat. Wong asal usulnya dari dulu memang tanah kasultanan kok. Yang tidak bisa dibuktikan haknya, itu Kagungan Dalem, tanah kasultanan dan kadipaten,” imbuh Achiel menegaskan.

========================

Catatan: Ini adalah naskah kedua dari tiga naskah yang digarap tim kolaborasi liputan insvestigasi agrarian yang terdiri dari Tirto.id, Jaring.id, Suara.com, Kompas.com, dan Project Multatuli.

Naskah pertama dapat dibaca di link ini Silang Sengkarut Sewa Tanah Desa di Yogyakarta.