tirto.id - Utang pemerintah kembali menjadi sorotan. Nilainya terus meningkat, apalagi dengan adanya pandemi yang menggerogoti kemampuan keuangan pemerintah. Dalam kurun waktu setahun terakhir, pemerintahan Joko Widodo menambah utang hingga Rp914,74 triliun.
Data Kementerian Keuangan menunjukkan, posisi utang pemerintah per akhir Agustus 2020 mencapai Rp5.594,93 triliun atau 34,53% PDB. Rincian utang itu terdiri dari Surat Berharga Negara (SBN) Rp4.745,48 triliun (84,82%) dan pinjaman Rp849,45 triliun (15,18%).
Posisi utang Agustus 2020 itu berarti meningkat hampir 20% dibandingkan Agustus 2019. Setahun yang lalu, utang pemerintah tercatat sebesar Rp4.680,19 triliun atau setara 29,80% PDB. Utang itu terdiri dari SBN Rp3.881,91 triliun (82,9%) dan pinjaman Rp798,28 triliun (17,05%).
“Secara nominal mengalami peningkatan dibandingkan periode yang sama tahun lalu disebabkan karena peningkatan kebutuhan pembiayaan untuk menangani masalah kesehatan dan pemulihan ekonomi nasional akibat COVID-19,” jelas Kementerian Keuangan dalam penjelasannya terkait posisi utang pemerintah.
Pandemi COVID-19 membuat keuangan pemerintah kembang kempis. Penerimaan turun, sementara pengeluaran meningkat tajam untuk kebutuhan penanganan pandemi. Secara nominal dan rasio terhadap PDB, utang meningkat. Meski demikian, rasio utang ini masih dalam batas yang diperbolehkan oleh UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, sebesar 60% PDB. Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati juga memastikan hal tersebut.
Utang dari Masa ke Masa
Utang di era pemerintahan Joko Widodo yang kini memasuki periode kedua memang terus meningkat. Data Kementerian Keuangan menunjukkan, saat Jokowi memangku jabatan sebagai Presiden Republik Indonesia pada tahun 2009, rasio utang Indonesia mencapai 24,76% PDB.
Secara perlahan rasio utang Indonesia terus meningkat hingga puncaknya di tahun 2020, atau pada tahun pertama di periode kedua pemerintahan Joko Widodo, menjadi 34,53%. Ini artinya, dalam 5 tahun terjadi peningkatan rasio utang hingga 10% PDB.
Kenaikan rasio utang di era Jokowi ini membalikkan tren utang Indonesia yang sebenarnya sudah turun. Titik terendah ada di era pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono. Mengakhiri kepemimpinannya selama dua periode, SBY mencetak rasio utang terhadap PDB sebesar 24,76% PDB.
Rasio tersebut lebih rendah jika dibandingkan rasio utang yang diwariskan Megawati Soekarnoputri di akhir pemerintahannya di angka 57%. Sementara di akhir pemerintahan Abdurrahman Wahid atau Gus Dur, rasio utang tercatat sebesar 77%. Pemerintahan BJ Habibie berakhir dengan rasio utang sebesar 85%. Sedangkan Soeharto, mewariskan rasio utang sebesar 57,7%.
Ekonomi RI Dibangun dengan Utang
Ekonomi Indonesia memang dibangun dengan utang. Kebutuhan pembangunan yang besar tidak tertutupi oleh penerimaan negara. Utang adalah jalan keluarnya. Ini sudah terjadi sejak era presiden Sukarno.
Memulai kepemimpinannya, Sukarno sudah mulai berutang. Apalagi Indonesia sempat “diwarisi” utang oleh pemerintah kolonial, sehingga menekan keuangan pemerintah. Boediono dalam Ekonomi Indonesia Dalam Lintasan Sejarah (2016: 87) menuliskan, Indonesia harus menanggung pembayaran utang pemerintah Hindia Belanda sebesar 1,13 miliar dolar. Itu merupakan kesepakatan untuk pengakuan kedaulatan dari Belanda.
Akibat beban utang itu, pemerintah RI yang baru berdiri harus mengeluarkan dana yang tidak sedikit untuk membayarnya. Februari 1956, kabinet Burhanuddin Harahap memang akhirnya menghentikan pembayaran utang itu. Namun, Indonesia sudah membayar sekitar 82%, menurut tulisan Boediono. Padahal uang sebesar itu sedianya bisa digunakan untuk pembangunan.
Untuk mencukupi kebutuhan pembangunan Indonesia setelah merdeka, Soekarno juga mengandalkan utang. Radius Prawiro dalam Radius Prawiro, Kiprah, Peran dan Pemikiran (1998: 271-272), menuliskan, karena penerimaan negara tidak cukup, maka kebutuhan pembangunan dicarikan pembiayaan dari luar negeri.
Pada tahun 1960-an, utang luar negeri pemerintah Indonesia tercatat sebesar 2.408 juta dolar AS. Dari jumlah itu, sebesar 1.036 juta dolar AS digunakan untuk kepentingan militer dan 1.175 juta dolar AS untuk keperluan sipil. Saat Soeharto menggantikan Soekarno, ia harus menghadapi utang jatuh tempo berupa cicilan utang lama sebesar 700 juta dolar AS, dari total 2,2 miliar dolar AS yang jatuh tempo, seperti ditulis Radius Prawiro.
Pemerintah tak punya uang untuk membayar utang. Jangankan membayar utang, membiayai pembangunannya pun tak bisa. Tahun 1965, dana untuk pembangunan hanya 15,3% dari seluruh anggaran negara. Sementara cadangan devisa nyaris nol bahkan negatif karena sejumlah kewajiban devisa yang jatuh tempo tidak dapat dibayar. Meminta penjadwalan utang adalah keharusan. Sembari menghela nafas, menggenjot sumber-sumber penerimaan anggaran.
Soeharto kemudian menjalankan diplomasi utang. Pada September 1966, Tokyo Club yang diprakarsai Pemerintah Jepang bersedia membahas soal penjadwalan utang sekaligus paket pinjaman baru. Pertemuan dengan kreditur lain dalam Paris Meeting pada Februari 1967 kemudian menyepakati pembentukan Inter-Governmental Group on Indonesia (IGGI).
Pada sidang pertamanya tahun 1967, IGGI sepakat memberikan bantuan kepada pemerintah RI sebesar 200 juta dolar AS. Pinjaman itu dengan syarat lunak, pembayaran selama 25 tahun termasuk masa tenggang 7 tahun, dengan tingkat suku bunga 3% per tahun. Selain pinjaman, ada pula hibah. IGGI selanjutnya menjadi penopang pembangunan Indonesia.
Tahun 1991, kerusuhan pecah di Dili, Timor Timur (kini Timor Leste). Belanda mengaitkan peristiwa tersebut dengan bantuan untuk Indonesia. Belanda minta IGGI membekukan bantuan pinjaman kepada Indonesia karena menilai ada pelanggaran HAM.
Selain Belanda, ada juga Belgia yang membekukan pemberian pinjaman karena alasan masalah HAM di Indonesia. Seperti ditulis Radius Prawiro, negara-negara lain seperti Amerika Serikat, Inggris, Prancis, dan Astralia juga melontarkan kritik yang sama, tetapi tidak disertai dengan ancaman menghentikan bantuan.
Pemerintah Indonesia geram dengan sikap Belanda. Indonesia memutuskan untuk menolak bantuan Belanda melalui forum IGGI yang diketuai Belanda. Setelah 25 tahun membantu Indonesia, IGGI akhirnya dibubarkan pada 25 Maret 1992.
Sebagai gantinya, dibentuklah forum baru bernama CGI di Paris pada 16-17 Juli 1992. Pada sidang pertamanya, CGI sepakat memberikan pinjaman baru kepada Indonesia sebesar 4,948 miliar dolar AS.
Pada masa Orde Baru, utang secara perlahan terus meningkat. Tahun 1992/1993, jumlah angsuran utang pokok dan bunga pinjaman luar negeri mencapai Rp15,9 triliun atau 47,1% dari total pengeluaran rutin APBN 1992/1993. Sementara angka pinjaman baru sebesar Rp11,3 triliun. Artinya, utang baru tidak bisa menutup utang lama.
Posisi utang pemerintah yang terus meningkat itu meningkatkan kerentanan pada keuangan negara. Neraca transaksi berjalan bisa memburuk, demikian pula defisit anggaran. Tak hanya utang pemerintah, BUMN dan swasta juga terus meningkat porsi utangnya.
Bank Dunia pernah mengingatkan masalah tersebut, menurut Radius Prawiro. Dalam laporannya, Bank Dunia pernah menganjurkan pengurangan utang atau mewaspadai utang yang dibuat oleh pihak swasta dan BUMN-BUMN yang terus meningkat dan telah mencapai 15 miliar dolar AS. Utang swasta ini lebih keras karena jangkanya pendek dan bunganya lebih tinggi. Sementara penggunaannya sulit diawasi dan cenderung disalahgunakan.
Nyatanya, utang terus berjalan. Saat krisis moneter melanda, Indonesia bahkan harus mendapatkan pinjaman dari IMF untuk membantu agar ekonomi tidak roboh. Tahun 1997, IMF sepakat memberikan pinjaman hingga 23 miliar dolar. Namun, pinjaman itu disertai dengan sejumlah syarat Indonesia harus melakukan perubahan sesuai dengan arahan IMF. Di kemudian hari, IMF mengakui ada sejumlah resepnya yang tidak tepat diterapkan untuk pemulihan ekonomi Indonesia, salah satunya terkait penutupan 16 bank.
Di era pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono, utang kepada IMF akhirnya dilunasi. SBY juga membubarkan CGI bentukan Orde Baru, setelah 15 tahun rajin memberikan utangan untuk pembangunan Indonesia. SBY berpandangan, Indonesia tak perlu lagi berutang kepada kartel kreditur tersebut.
Setelah itu, utang Indonesia dilakukan secara bilateral baik kepada negara kreditur ataupun lembaga multilateral, tidak lagi melalui gerombolan kreditur semacam IGGI ataupun CGI. Mulai dari Bank Dunia, ADB, IDB ataupun yang terbaru AIIB bikinan Cina. Sementara pinjaman bilateral antara lain kepada Jepang, Singapura, Perancis, Jerman, dll. Kreditur boleh berganti, akan tetapi utang tetap menjadi penopang untuk membantu pembangunan ekonomi. Selama 75 tahun, Indonesia tetap tidak bisa merdeka dari utang.
Editor: Windu Jusuf
