Akar Masalah Kelangkaan Pupuk Bersubsidi yang Terus Terjadi

tirto.id - Abdurrahman resah. Sejak akhir September 2017, ia dan sejumlah petani di Aceh mengeluhkan sulitnya mendapatkan pupuk bersubsidi. Yang ia pikirkan adalah nasib tanamannya kekurangan pupuk.

"Pupuk urea bersubsidi sangat sulit di dapat, sehingga kami resah. Sebab usia tanaman jagung saya sudah harus di pupuk. Ini sudah hampir sebulan," kata Abdurrahman Maha (55), warga Desa Lawe Dua, Aceh Tenggara, dikutip dari Antara.

Keresahan Abdurrahman juga dirasakan oleh petani di belahan wilayah Aceh lainnya dan beberapa pulau utama di Indonesia. Bagi PT Pupuk Indonesia, selaku BUMN produsen pupuk bersubsidi, kelangkaan yang terjadi saat ini adalah anomali. Pihak Pupuk Indonesia mengklaim stok pupuk melimpah dan serapan yang masih ideal. Mereka punya stok pupuk empat sampai enam minggu.

“Padahal aturannya hanya wajib dua sampai tiga minggu,” kata Head of Corporate Communication PT Pupuk Indonesia Holding Company (Persero) Wijaya Laksana kepada Tirto.

Berdasarkan data Kementerian Pertanian (Kementan) sampai dengan 10 November 2017, penyerapan pupuk bersubsidi sudah mencapai 77,88 persen dari total alokasi 2017 sebesar 9,55 juta ton. Realisasi ini masih terbilang ideal dan ada sekitar 2,1 juta ton stok pupuk bersubsidi mencakup urea, SP-36, ZA, NPK, dan organik.

Bila melihat alokasi stok yang masih tersedia, seharusnya kelangkaan pupuk bersubsidi tidak terjadi. Apalagi, pola distribusi subsidi dilakukan secara tertutup dan sudah sangat ketat lantaran melibatkan banyak instansi mulai dari perangkat Dinas Pertanian, DPR/DPRD, TNI hingga KPK. Namun, fakta di lapangan berkata lain, karena masih ada keluhan petani susah mendapatkan pupuk bersubsidi.

“Kelangkaan yang dimaksud itu karena memang jatah bulanan mereka (petani) sudah habis. Tapi kami bersama DPR sudah lepaskan cadangan 1 juta ton untuk menyelesaikan masalah kekurangan pupuk di lapangan,” ujar Direktur Pupuk dan Pestisida Ditjen Prasarana dan Sarana Pertanian Kementan Muhrizal Sarwani kepada Tirto.

Muhrizal mengatakan proses pelepasan cadangan membutuhkan waktu yang tidak cepat. Sehingga stok pupuk di lapangan tidak bisa langsung terselesaikan. Kementan sudah mengeluarkan Surat Keputusan (SK) untuk melepas cadangan 1 juta ton sejak September 2017, kemudian dikirimkan ke dinas-dinas provinsi terkait.

Seharusnya bila alokasi pupuk tersebut sudah tiba di dinas provinsi, hanya perlu di buat SK oleh kepala dinas untuk kemudian dibagi-bagikan kepada kabupaten masing-masing. Namun, dinas kabupaten yang meneruskannya ke tingkat kecamatan sesuai dengan kebutuhan dan alokasi yang diberikan.

“Memang butuh waktu untuk sampai di tangan petani. Karena ini barang subsidi jadi banyak prosedurnya, tidak bisa sembarang kasih,” kata Muhrizal beralasan.

Masalah kelangkaan ini dalam jangka pendek memang bisa diatasi dengan upaya relokasi jatah dari satu kecamatan yang masih memiliki ketersediaan pupuk berlebih ke kecamatan yang sedang kekurangan. Kewenangan ini berada di tangan kepala dinas pertanian kabupaten setempat.

“Hanya saja, di beberapa kabupaten kepala dinasnya tidak cepat melakukan itu, ada yang takut, ada pula yang beralasan karena tidak mendapatkan laporan dari bawah,” katanya.

“Padahal kalau masih satu kabupaten tidak masalah kok, sudah diatur dalam Peraturan Menteri Pertanian. Tinggal relokasi saja,” katanya.

Wijaya setuju dengan mekanisme itu. Sebagai BUMN yang ditugaskan pemerintah, pihaknya tidak bisa menyalurkan pupuk bersubsidi secara sporadis. Setiap kilogram pupuk subsidi yang keluar dari pabrik harus sesuai dengan dasar hukum dari Kementan agar tidak menimbulkan masalah hukum kemudian.

“Tapi kami tetap ikut membantu cari solusi. Solusi yang sedang kami lakukan adalah menyiapkan stok pupuk non subsidi di setiap kios lini IV. Ibarat BBM, kalau Premium habis kan bisa antre Pertamax,” kata Wijaya.

Selain masalah ketersediaan, adapun masalah harga. Muhrizal mengatakan di lapangan ada saja petani yang membayar pupuk subsidi tidak sesuai dengan harga eceran tertinggi (HET). Padahal, harga pupuk bersubsidi diatur dalam Peraturan Menteri (Permentan) Nomor 69 tahun 2016 tentang alokasi dan harga eceran tertinggi pupuk bersubsidi untuk sektor pertanian. Untuk jenis urea dipatok Rp1.800 per kg, SP-36 Rp2.000 per kg, ZA Rp1.400 per kg, NPK Rp2300 per kg dan organik Rp500 per kg.

Harga tersebut wajib diberlakukan hingga tataran terbawah yakni kios pengecer resmi dalam kemasan 50 kg, kecuali jenis organik yang dibungkus dengan kemasan 40 kg. Tanpa subsidi, harga urea bisa mencapai Rp3.600 /kg, sementara untuk NPK bisa mencapai Rp5.500 /kg.

Selisih yang cukup besar itu memang harus ditanggung oleh anggaran negara. Pada APBN-P 2017, pemerintah mengalokasikan Rp31 triliun untuk subsidi pupuk. Angka tersebut tidak jauh berbeda dengan alokasi tahun sebelumnya sebesar Rp30 triliun. Kebijakan subsidi pupuk salah satu simbol keberpihakan pemerintah yang berkuasa kepada petani.

Masalah Klasik yang Terulang

Kebijakan memberikan subsidi pupuk bukan barang baru di Indonesia. Sudah diterapkan lintas pemerintahan, bahkan sejak Orde Lama, dengan beragam skema pendistribusian yang berbeda. Dudi S. Hendrawan dkk dalam Jurnal Manajemen dan Agribisnis Oktober 2011, berjudul "Analisis Kebijakan Subsidi Pupuk: Penentuan Pola subsidi dan Sistem Distribusi Pupuk di Indonesia" mengungkap bahwa dinamika kebijakan pupuk terbagi menjadi empat periode.

Periode 1960-1979, subsidi pupuk disalurkan kepada para petani yang menjadi peserta bimbingan kemasyarakatan (bimas). Saat itu, bisnis pupuk terbuka untuk segala badan usaha. Selanjutnya untuk masa 1979-1998, pemerintah Orde Baru memberlakukan subsidi pupuk bagi bidang pertanian. Pada masa itu ada tata niaga pupuk, pihak PT Pupuk Sriwidjaja (Pusri) bertanggung jawab penuh soal pengadaan dan penyaluran pupuk bersubsidi.

Setelah Orde Baru tumbang, dalam rentang 1998-2002, pupuk tidak lagi disubsidi dan dijadikan barang bebas, harga mengaku pada mekanisme pasar. Namun, semenjak 2003 sampai saat ini, distribusi subsidi pupuk dilakukan melalui produsen PT Pusri (Sekarang PIHC) dengan memakai HET dan pendistribusian berdasarkan rayonisasi untuk masing-masing produsen pupuk.

"Fakta di lapangan menunjukkan bahwa perkembangan program pemberian pupuk bersubsidi oleh pemerintah belum efektif lantaran banyaknya persoalan yang timbul dalam tataran implementasi," jelas Dudi S. Hendrawan dkk dalam jurnal tersebut.

Masih mengutip jurnal tersebut, penyebabnya karena banyak faktor, antara lain pengawasan yang tidak ketat sehingga pupuk subsidi tidak tepat sasaran, maraknya ekspor pupuk secara ilegal seiring tingginya harga di pasar internasional, fanatisme petani terhadap merek pupuk tertentu, dan tingginya biaya transportasi dan sewa gudang akibat banyaknya distributor yang tidak memiliki armada dan infrastruktur gudang.

Pada 2005, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) mengeluarkan Peraturan Presiden (Perpres) No 77 tahun 2005 tentang penetapan pupuk bersubsidi sebagai barang dalam pengawasan. Perpres mengatur bahwa pupuk bersubsidi harus disalurkan dengan sistem distribusi tertutup.

Sistem tersebut pun dibagi menjadi dua bagian yang menyatu, yaitu sistem distribusi dari produsen sampai dengan lini IV dan sistem penerimaan oleh petani dalam bentuk rencana definitif kebutuhan kelompok (RDKK). Dalam sistem ini, rantai distribusi diatur dengan ketat demi menjaga harga dan sasaran subsidi. Kebutuhan pupuk subsidi ditelusuri dari tingkat petani, kelompok hingga wilayah.

Namun, dalam perkembangannya meski sudah ada RDKK, kasus-kasus penyelewengan pupuk bersubsidi atau subsidi yang tak tepat sasaran tetap terjadi. Bahkan hingga kini masih ada laporan dari petani yang merasa tak mendapatkan alokasi pupuk subsidi sesuai dengan kebutuhannya.

Namun bagi pemerintah, khususnya kementan, berpandangan sebelum skema RDKK diterapkan, kelangkaan seringkali terjadi karena siapapun bisa membeli pupuk bersubsidi. Hal itu berhasil dihilangkan setelah menerapkan skema RDKK dan distribusi yang tertutup.

“Hampir tidak ada celah untuk distributor nakal. Karena pupuk subsidi itu karungnya dicantumkan kode peruntukannya, lalu kendaraan hingga data supir truk yang mengangkut pupuk subsidi juga bisa di-tracking posisinya, waktu tibanya, hingga muatannya,” katanya.

Namun, masalah kelangkaan ini bukan hanya soal celah pada penyelewengan atau distribusi, tapi ada persoalan juga dengan kebiasaan para petani saat menggunakan pupuk. Kementerian Pertanian dan PT Pupuk Indonesia mendapati temuan masih banyak petani yang overdosis dalam pemakaian pupuk, khususnya untuk jenis urea. Padahal sesuai dengan rekomendasi dosis Kementerian Pertanian, untuk satu hektar lahan cukup dengan 500 kg pupuk organik, 300 kg pupuk NPK dan 200 kg pupuk urea atau biasa dikenal dengan formula 5:3:2.

Alasan petani ingin mendapatkan hasil panen yang maksimal. Padahal hasil dari penelitian, pemakaian pupuk yang berlebih dapat merusak kesuburan tanah. “Berawal dari info distributor di Indramayu. Di sana petani pakai 500-600 kg per hektar, SP 36 200 Kg, dan 250 kg NPK. Serangan hama di Pantura disebabkan aplikasi urea yang berlebihan,” ungkap Muhrizal.

Temuan tersebut langsung ditindaklanjuti oleh Kementerian Pertanian, setelah itu dilakukan pelatihan untuk meyakinkan petani bahwa pemakaian pupuk yang berlebihan bisa merusak tanaman. Hal ini juga yang kemudian dianggap menyebabkan perhitungan alokasi satu daerah tidak sesuai dengan realisasi pemakaian hingga kemudian timbul kejadian yang disebut-sebut kelangkaan pupuk bersubsidi.

Ini juga menjadi bukti lemahnya sosialisasi dan edukasi terkait formula dosis yang baik oleh Pemerintah kepada para petani. Dalam sebuah studi dari Dita Lina Kudrati dan Ati Kusmiati dari Fakultas Pertanian Universitas Jember (2010) berjudul "Faktor-Faktor Yang Berperan Dalam Kelangkaan Pupuk Subsidi" mengungkapkan bahwa salah satu faktornya adalah penggunaan pupuk anorganik oleh petani yang masih belum sesuai dengan anjuran pupuk berimbang.

Hasil penelitian dari 35 petani, menyimpulkan bahwa faktor-faktor yang berperan dalam kelangkaan pupuk bersubsidi di Kecamatan Wonosari adalah ketergantungan petani pada pupuk anorganik, pemupukan yang tidak berimbang, penambahan luas areal lahan, dan petani yang tidak bertanggung-jawab dengan menjual kembali pupuk bersubsidinya.

Namun, menunjuk akar persoalan kelangkan pupuk bersubsidi hanya kepada petani, rasanya tak sepenuhnya benar. Dalam Kajian Subsidi Pertanian yang dirilis Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) pada awal tahun ini. Mengungkapkan bahwa pengawasan program subsidi belum sepenuhnya melibatkan peran aktif dari seluruh pemangku kepentingan.

Dalam hal pupuk bersubsidi, peran Kementerian Pertanian dalam memonitor pelaksanaan tugas Komisi Pengawasan Pupuk dan Pestisida (KP3) masih terbatas. Di sisi BUMN pelaksana program subsidi, pengawasan yang dilakukan juga belum mampu memotret implementasi prinsip tepat tempat, tepat harga, tepat jumlah, tepat mutu, tepat jenis, dan tepat waktu secara utuh.

“Produsen pupuk menitikberatkan monitoring dan evaluasi pada rantai distribusi yang bersinggungan langsung dengannya, dalam hal ini tingkat distributor. Realitas di lapangan menunjukkan bahwa porsi monitoring dan evaluasi pada unit distribusi terendah (kios/pengecer) lebih banyak diserahkan pada distributor,” tulis KPK dalam kajian tersebut.

Persoalan kelangkaan pupuk bersubsidi memang kompleks karena melibatkan banyak pihak hingga petani sebagai pengguna. Pupuk bersubsidi dengan anggaran triliunan rupiah ibarat "gula" saat harganya jauh di bawah harga pasar, tentu menjadi celah potensi penyimpangan di lapangan. Akar masalahnya bisa diperbaiki dari pengawasan, hingga mengubah kebiasaan petani.