tirto.id - Sukarno mengenakan setelan yang jarang dijumpai pada masa kemerdekaan. Semuanya serba putih, mulai dari jas, celana, hingga sepatu. Hanya peci yang kontras sebab berwarna hitam. Kerah jasnya memanjang sampai ke leher, kancing berderet menutup di bawahnya dengan rapat tanpa dasi. Hari itu, 17 Desember 1949, Bung Besar dilantik sebagai Presiden negara federasi bernama Republik Indonesia Serikat (RIS).
Bentuk negara federal, di mana negara bagian yang memiliki kewenangan besar bekerja sama membentuk kesatuan, diupayakan keras oleh Hubertus van Mook, Gubernur Jenderal Hindia Belanda.
Berdasarkan Perundingan Linggarjati pada 15 November 1946, Belanda hanya mengakui Sumatra, Jawa, dan Madura sebagai wilayah de facto Indonesia. Konsekuensinya berdirilah negara-negara federal yang terpisah dari Republik Indonesia, termasuk yang pertama kali berdiri pada Desember 1946 yang juga atas usul van Mook, Negara Indonesia Timur (NIT).
Van Mook juga membentuk Bijeenkomst voor Federaal Overleg (BFO) atau Badan Permusyawaratan Federal pada 1948. Di dalamnya terdapat negara-negara bagian yang sudah terbentuk seperti Negara Pasundan, Negara Jawa Timur, Negara Madura, Negara Sumatra Timur, Negara Sumatra Selatan, dan NIT.
Pada Konferensi Meja Bundar (KMB) 1949, BFO bersama Belanda dan perwakilan pemerintah Indonesia bertemu dan menyepakati bentuk RIS dengan 16 negara bagian. Peristiwa ini berujung pada pelantikan Sukarno. “RIS pada gilirannya akan memasuki kemitraan setara dengan Kerajaan Belanda dalam Uni Belanda-Indonesia. Republik Indonesia hanya akan menjadi satu negara bagian dalam RIS,” sebut Frances Gouda dalam Indonesia Merdeka Karena Amerika? (2008).
RIS ternyata berumur singkat meski diupayakan Belanda bertahun-tahun. Tidak sampai 12 bulan setelah pelantikan Sukarno, tokoh-tokoh nasional menyepakati pembubaran RIS. Sampai Maret 1950, hanya empat negara bagian yang masih berdiri: NIT, Kalimantan Barat, Negara Sumatra Timur, dan RI.
Mohammad Natsir, politikus Masyumi, adalah salah satu pencetus pembubaran RIS. Dalam rapat parlemen RIS yang dihadiri Sukarno dan Mohammad Hatta pada 3 April 1950, Natsir mengusulkan apa yang kelak dikenal dengan “Mosi Integral Natsir”. Isi usulan itu adalah untuk menjadikan Indonesia sebagai negara kesatuan.
Natsir tidak muncul dengan tangan kosong. Sebagaimana dicatat Sutan Remy Sjahdeini dalam Sejarah Hukum Indonesia (2021), “Natsir terlebih dahulu telah bergerilya melakukan komunikasi dengan seluruh pihak seperti tokoh-tokoh nasional hingga perwakilan negara bagian.” Alhasil, tidak ada perlawanan atau penolakan besar terhadap usulan tersebut. Pada 17 Agustus 1950, RIS resmi dibubarkan dengan munculnya UUD Sementara.
Ide membentuk Indonesia sebagai federasi tidak sepenuhnya lenyap setelah itu. Pada masa awal Reformasi, ada lagi tokoh nasional yang ingin kembali bentuk tersebut. Dia adalah Amien Rais.
Kegagalan Memajukan Daerah
Diskursus negara federal dan negara kesatuan terjadi karena sentralisasi sepanjang Orde Baru tidak berjalan dengan baik. Jakarta dan wilayah lain terlalu timpang. Ketika ada kesempatan bersuara, wajar jika muncul ekspresi dari pemerintah daerah yang menuntut kekuasaan banyak untuk mengelola sumber daya sendiri.
Mantan Gubernur Irian Jaya Barnabas Suebu, misalnya, mengaku “dengan model negara seperti sekarang (kesatuan), kami (rakyat Irian) bukan hanya tidak dianggap orang, tapi tidak dianggap untuk orang Indonesia.”
Selama Orde Baru, Irian Jaya jadi daerah yang dieksploitasi besar-besaran oleh pusat tapi orang asli Papua (OAP) hanya menikmati hasil pertambangan tak sampai lima persen. “Karena itu, untuk memperoleh 70 persen dari hasil daerah, kami memang harus memberi call tinggi-tinggi negara federasi, bukan sekadar otonomi,” kata Barnabas, dilansir Majalah Tempo edisi 25 Januari 1999.
Ketidakpuasan terhadap Jakarta juga terlontar dari mantan Gubernur Timor Timur (sekarang Timor Leste) Mario Viegas Carascalao. Pergolakan di daerah, menurut Mario, adalah hasil dari egosentris pusat. Wacana federasi mengingatkan bahwa ada sesuatu yang salah dalam pengelolaan pemerintah di daerah. “Pusat terlalu ingin memegang kendali. Saya ingin mengatakan, saat Orde Baru, kita melaksanakan satu sistem komunis yang serba sentralistis. Lalu, dalam era Reformasi, ketidakpuasan daerah meledak,” katanya.
Alasan-alasan ini tidak bisa diterima begitu saja oleh Jakarta. Masih menurut MajalahTempo, Direktur Jenderal Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah di bawah Habibie, Ryaas Rasyid, menganggap gejolak daerah hanya terjadi di daerah-daerah dengan sumber daya alam melimpah.
Permintaan Barnabas sebanyak 70 persen hasil alam untuk daerah sendiri juga tidak realistis. “Itu sudah di luar konteks negara kesatuan. Ya, berdiri masing-masing saja,” kata Ryaas.
Kedua adalah faktor sejarah. Dengan mengembalikan bentuk negara federal, Indonesia dianggap balik badan ke masa lampau, zaman campur tangan Belanda.
Diadang Megawati, Diselesaikan Gus Dur
Perdebatan tentang negara federal atau kesatuan muncul sebelum dan setelah Pemilu 1999. Memperkenalkan federasi adalah salah satu agenda utama Partai Amanat Nasional (PAN) yang dipimpin Amien Rais di Pemilu 1999.
Sebanyak 48 partai turut serta dalam kompetisi pertama setelah Soeharto lengser tersebut. PDIP, Partai Golkar, dan PPP berturut-turut menempati posisi pertama sampai ketiga. Mereka adalah partai yang diizinkan berkompetisi di bawah Soeharto--meski tetap saja yang menang selalu Partai Golkar. Dua partai lain yang berhasil merangsek ke lima besar adalah Partai Kebangkitan Bangsa (PKB) dan PAN. Dua partai ini punya tokoh yang sangat populer dan turut serta dalam gelombang Reformasi: Abdurrahman Wahid alias Gus Dur dan Amien Rais.
Dalam wawancara yang dilaporkan Kompas pada 20 Agustus 1998, Amien mengatakan, “Kita perlu mempertimbangkan plus-minus memiliki bentuk negara kesatuan atau federal.” Bagi Amien seperti dikutip dari buku Kuskridho Ambardi berjudul Mengungkap Politik Kartel (2009), “bentuk negara kesatuan terlalu sentralistik,” dan sifat sentralistik tersebut memicu protes daerah-daerah sebab “memunculkan ketidakadilan dalam pembagian kekayaan ekonomi nasional.”
Wacana negara federal, menurut Vedi R. Hadiz dalam Localising Power in Post-Authoritarian Indonesia: A Southeast Asia Perspective (2010), didukung oleh beberapa intelektual terkemuka. Nama-nama seperti Anhar Gonggong, Faisal Basri, Sri Soemantri, dan Adnan Buyung Nasution termasuk di dalamnya.
Tapi kelompok militer dan partai politik mulai dari Akbar Tandjung sebagai pemimpin Partai Golkar, Megawati Sukarnoputri dari PDIP, dan pendiri Partai Bulan Bintang (PBB) Yusril Ihza Mahendra menentang wacana ini. Dalam sebuah pidato, Megawati menganggap negara federal adalah pemaksaan dari pemerintah kolonial untuk Indonesia.
“Amien diserang habis karena dianggap mau merusak keutuhan dan persatuan bangsa dan negara,” catat Mahfud MD dalam bukunya Gus Dur: Islam, Politik, dan Kebangsaan (2010).
Dalam konteks perdebatan tersebut Gus Dur muncul sebagai pemecah masalah. Dalam salah satu wawancara, ia menanggapi dengan santai ide negara federal dari Amien. Dia tidak bersikeras dengan prinsip “NKRI harga mati” tapi juga tidak mendukung konsep federalis. Bagi Gus Dur, negara kesatuan punya tujuan baik untuk menjaga keutuhan negara, sedangkan konsep federal bagus karena lebih demokratis.
“Kalau saya begini saja, namanya tetap negara kesatuan, tapi isinya pakai negara federal,” kata Gus Dur. “Gitu aja kok repot.”
Dalam kumpulan tulisan yang disunting Bungaran Antonius Simanjuntak Otonomi Daerah, Etnonasionalisme, Dan Masa Depan Indonesia (2010), pandangan Gus Dur berhasil meredakan total debat negara kesatuan dengan federal. Gus Dur menjadi pencetus bagaimana negara kesatuan bisa menyerap unsur-unsur federalistik.
“Dalam pandangan Gus Dur, sistem negara kesatuan atau federal, tidak akan dapat bertahan tanpa sikap yang benar dari orang yang menjalankan serta membuka diri terhadap masukan dari sistem politik lain,” catat Bungaran.
Usul ini Gus Dur sampaikan sebelum jadi Presiden menggantikan Habibie. Jalan tengah ini kemudian diadopsi oleh pemerintahan B. J. Habibie, kata Mahfud MD, lewat UU Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.
Menurut Vedy, dengan aturan ini Habibie sebenarnya berniat “mempertahankan kekuasaan” sekaligus “mencari cara untuk menggalang dukungan politik dari daerah.”
Sementara Amien yang didesak oleh berbagai pihak akhirnya menarik wacana tersebut. Amien, sepenuturan Mahfud MD, tidak keberatan konsepnya ditolak selama negara menjadi lebih demokratis. “Kalau nama federal tidak diterima, ya sudah,” katanya.
Pada masa kepemimpinan Megawati, peraturan tentang desentralisasi digantikan UU Nomor 32 tahun 2004. Ketika itu dia masih mengingatkan pentingnya menolak wacana negara federal dan menawarkan desentralisasi dalam bingkai negara kesatuan meski perdebatan tentang itu sudah mereda lama.
Goenawan Mohamad, sastrawan yang juga salah seorang pendiri PAN, tidak puas dengan argumen Megawati dan menyebut pandangan anak kandung Sukarno soal negara federal sebenarnya “menggelikan.”
Menurut Mahfud MD, meski peraturan tentang pemerintahan daerah berubah-ubah, “pemerintah daerah tetap menganut negara kesatuan tetapi isinya meniru negara federal.” “Dalam UU tersebut, pemerintah pusat hanya diberi kewenangan menangani urusan-urusan yang biasa dimiliki negara federal, yaitu keuangan, hubungan luar negeri, hankam, dan peradilan (kemudian ditambah dengan urusan agama).”
Meski sekarang sudah berlaku UU Nomor 23 tahun 2014, enam poin itu masih bertahan.
Editor: Rio Apinino
