tirto.id - Yang paling indah dari kedaulatan ialah cita-cita. Dari setumpuk kertas penuh dawat kering yang kita patuhi dan muliakan sebagai dasar negara, yang paling menggetarkan adalah cita-cita: kami menghendaki republik yang sanggup melindungi rakyat dan tanah dan air kami, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, serta ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
22 Desember lalu, dalam sebuah rapat bersama sejumlah menteri, kepala badan negara, dan anggota staf kepresidenan, Presiden Joko Widodo berkata, “Sesuai dengan amanah dalam pembukaan konstitusi untuk ikut melaksanakan ketertiban dunia, kini Indonesia telah menjadi anggota 233 organisasi internasional.”
Tetapi Pak Presiden mengerti: jumlah sebesar itu tak berarti apa-apa selain bahwa Indonesia gemar bergaul. Ia tidak berbanding lurus dengan sumbangan kita untuk dunia dan belum tentu menempatkan Indonesia di kursi yang lebih tinggi dan empuk dalam perundingan dengan negara-negara lain. Maka, Presiden mengajak para peserta rapat meninjau ulang keikutsertaan tersebut, memeriksa sejauh mana persekutuan-persekutuan itu “memberi manfaat yang nyata bagi kepentingan nasional.”
“Jangan sampai kita ikut hanya untuk formalitas, hanya karena kita terdaftar, tetapi sesungguhnya tidak aktif,” ujarnya.
Soal lainnya adalah biaya. Pemerintah mesti mengongkosi perjalanan dinas utusan-utusan negara, yang tentu tak murah, serta membayar iuran berkala. Sebagai anggota Partners in Population and Development, badan kerja sama negara-negara Selatan yang berkantor di Dhaka, Bangladesh, misalnya, saban tahun Indonesia mesti membayar iuran $20 ribu. Pada 2015, kita membayar lebih dari $1,9 juta kepada Southeast Asian Fisheries Development Center. Dan yang terbaru, sumbangan Indonesia untuk anggaran PBB tahun ini mencapai $12,4 juta.
Usai rapat, Sekretaris Negara Pramono Anung mengatakan kepada Antara bahwa Indonesia akan tetap mengikuti 158 organisasi, sebab keanggotaan di dalamnya “bersifat strategis dan permanen” atau “teknis”, sedangkan keanggotaan dalam 75 organisasi lain akan dinilai ulang oleh Kementerian Luar Negeri, Kementerian Koordinator Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan, serta beberapa lembaga lain.
Selain perkara manfaat dan ketersediaan dana, tujuan setiap organisasi juga akan diperiksa kembali. Itu memang urusan yang mendesak. Dalam dokumen “Keanggotaan Indonesia pada Organisasi Internasional” yang diterbitkan Kementerian Luar Negeri, ada sejumlah organisasi yang tujuannya terkesan tumpang-tindih.
Kita bisa bertanya, misalnya, mengapa organisasi antar negara yang diikuti Kementerian Pemuda dan Olahraga hanya ASEAN School Sports Council, Asian School Sports Federation, Asian Schools Football Federation, dan World Anti Doping Agency, seolah urusan para pemuda Indonesia cuma gerak badan bersama kawan sebaya dari negara-negara tetangga dan mereka gampang tergoda buat main curang? Atau, tidak cukupkah kita mengikuti ASEAN National Tourism Organization sehingga Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata merasa perlu pula bergabung ke dalam ASEAN Tourism Association?
Keppres No. 64 tahun 1999
Keputusan Presiden (Keppres) No. 64 tahun 1999 menyatakan bahwa “Keanggotaan Indonesia pada suatu organisasi internasional harus ditetapkan sekurang-kurangnya dengan Keputusan Presiden” (pasal 2 ayat 1) dan “Kontribusi pemerintah … dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara melalui anggaran Departemen Luar Negeri” kecuali keanggotaan pada “organisasi internasional yang … bermanfaat dan menguntungkan badan usaha milik negara dan/atau asosiasi unit usaha swasta” (pasal 5 ayat 1 dan pasal 6).
Kenyataannya, menurut data Kementerian Luar Negeri, dasar hukum keterlibatan Indonesia dalam sejumlah organisasi internasional tak dapat diperiksa. Penyebabnya, mereka tidak ada dalam catatan perundangan Sekretariat Kabinet, dan pembayaran kontribusi untuk beberapa organisasi ini tercatat menyalahi Keppres tersebut karena dilakukan oleh badan-badan selain Kementerian Luar Negeri.
Ketidakjelasan dasar hukum dan kekacauan dalam pembayaran iuran itu memang terlampau jauh buat dibaca sebagai tengara penyalahgunaan kuasa, korupsi, dan kejahatan lain-lain yang mungkin dilakukan para amtenar. Namun, jika negara diibaratkan sebagai rumah, perkara keterlibatan Indonesia dalam organisasi-organisasi internasional adalah kamar yang berantakan, dengan kaus kaki yang terselip di dalam sarung bantal, mainan di kolong tempat tidur, cawat di kusen jendela, seprai di atas lemari, dan seterusnya. Misalkan suatu ketika ada tikus mati di kamar itu, pengurus rumah tentu akan repot mencarinya.
Pasal 7 ayat 3 Keppres No. 64 tahun 1999 sebetulnya sudah memberikan petunjuk tentang “beres-beres kamar” itu: peninjauan kembali keanggotaan Indonesia dalam organisasi-organisasi internasional harus dikerjakan sekurang-kurangnya sekali dalam setahun.
Manfaat Organisasi Internasional
Kelak, saat pemerintah Indonesia telah membereskan urusan-urusan elementer mengenai keanggotaannya di organisasi-organisasi internasional, ia dapat memikirkan soal yang lebih serius dan asyik, misalnya: apakah benar organisasi-organisasi internasional membikin dunia jadi lebih baik?
Pada 2010, Samuel Goldwyn Films merilis Whistleblower (Larysa Kondracki). Film itu dibuat berdasarkan pengalaman Kathryn Bolkovac, seorang opsir polisi di Nebraska, Amerika Serikat, yang bergabung dengan petugas penjaga perdamaian PBB di Bosnia lewat perusahaan kontraktor militer swasta DynCorp pada 1999.
Semasa bertugas di Bosnia, Bolkovac membongkar penyalahgunaan kekuasaan oleh rekan-rekannya, perusahaan yang mempekerjakannya, dan pasukan perdamaian internasional—termasuk keterlibatan mereka dalam jaringan perdagangan dan pelacuran perempuan di bawah umur. Meski Whistleblower adalah film fiksi, kesaksian Bolkovac terbukti benar. Pada 2002, ia memenangkan tuntutannya terhadap DynCorp yang memecatnya sewaktu ia melaporkan temuan-temuannya di lapangan.
Colum Lynch dari Foreign Policy menulis bahwa Ban Ki-moon pernah berkunjung ke Hollywood dan membujuk sejumlah sutradara dan aktor supaya mereka membuat film tentang kesuksesan kerja-kerja PBB. “Tetapi yang ada di benaknya waktu itu tentu bukan Whistleblower,” ujar Lynch.
Di Amerika Serikat, menurut survei Gallup pada 2006, hanya 28% responden yang membayangkan hal-hal baik tentang kinerja PBB, sementara 64% responden menyatakan sebaliknya.
Setali tiga uang dengan PBB, World Trade Organization (WTO), yang diikuti Indonesia sejak awal, juga tercoreng di sana-sini. Ed Yates dalam esainya “The WTO Has Failed as a Multilateral Agency in Promoting International Trade”, mengatakan: WTO adalah organisasi yang berhasil bagi negara-negara Barat yang kaya, tetapi di mata miliaran manusia di negara-negara berkembang, ia babak bundas.
Meskipun dalam rentang 1995—ketika WTO didirikan—hingga 2013 ada peningkatan persentase perdagangan dunia dalam Produk Domestik Bruto, yaitu dari 44% ke 56%, pada masa yang sama sebagian besar negara-negara dunia ketiga mengalami penurunan trade share dan perlambatan pertumbuhan.
WTO, menurut Yates, kerap menggalakkan liberalisasi perdagangan bagi negara-negara miskin sembari mempertahankan kebijakan-kebijakan proteksionis terhadap negara-negara kaya. Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPs), misalnya, memungkinkan sebuah perusahaan Barat yang menguasai hak intelektual suatu obat mencegah pengembangan obat generik murah yang kegunaannya sama di negara berkembang.
“Alih-alih merawat perdagangan 'bebas' yang sebenarnya, kebijakan itu justru mengarah kepada monopoli,” tulis Yates. “Ia menciptakan perangkap ketegantungan bagi negara-negara miskin, membuat mereka terbiasa membeli produk-produk asing dan tak mengembangkannya sendiri.”
Secara teoritis, menurut Giulio M. Gallarotti dalam jurnal International Organization jilid 45 edisi 2 (1991), organisasi internasional rentan gagal saat ia berupaya menangani sistem relasi yang kompleks; saat ia dijadikan pengganti resolusi jangka panjang yang lebih substantif atau konkret; saat ia memperhebat perselisihan internasional; dan saat ia menciptakan bahaya moral (moral hazard).
Gallarotti menulis: “Food and Agriculture Organization (FAO) kerap dikritik karena organisasi tersebut mendukung model pengembangan agrikultur yang bertentangan dengan pertumbuhan sektor privat—dan dengan demikian, menghambat perkembangan ekonomi secara umum—di negara-negara dunia ketiga.” Itu adalah contoh organisasi internasional yang gagal karena dikelola secara keliru.
Di sisi lain, menurut Gallarotti, organisasi internasional yang dikelola dengan baik pun rawan berakibat buruk. Misalnya, penggelontoran dana bantuan kepada negara-negara yang terlilit utang dapat menyebabkan bahaya moral, yaitu menjadikan pemerintah negara-negara tersebut ogah-ogahan dalam mengusahakan perubahan ekonomi. Mudahnya, mereka berpikir: kalau bisa bergantung terus kepada pinjaman asing, kenapa tidak?
Ikut Melaksanakan Ketertiban Dunia
Menurut John J. Mearsheimer dari University of Chicago dalam International Security jilid 19 edisi 3 (1994/95), sejak Perang Dingin berakhir, para pembuat kebijakan di negara-negara Barat keranjingan membuat kesepakatan-kesepakatan keamanan di seluruh dunia berdasarkan organisasi internasional.
“Mereka menolak diatur oleh politik balance-of-power,” tulisnya. “Pendekatan politik internasional yang demikian tentu didasari keyakinan bahwa organisasi internasional adalah kunci untuk melaksanakan ketertiban dunia.”
Keyakinan itu, kata Mearsheimer, didukung oleh banyak akademisi. Robert Keohane, misalnya, menyatakan bahwa tanpa kerja sama berdasarkan organisasi internasional yang berkelanjutan, Eropa setelah Perang Dingin terancam konflik militer. John Ruggie menyatakan: hampir tak ada keraguan bahwa aturan-aturan dan organisasi multilateral telah membantu menciptakan stabilitas internasional.
Lewat tulisannya, Mearsheimer kemudian memeriksa tiga teori penting dalam ilmu hubungan internasional yang menempatkan persekutuan lintas negara sebagai intinya, yaitu institusionalisme liberal, keamanan kolektif, dan teori kritis.
Institusionalisme liberal menganggap penghambat utama dalam kerja sama internasional adalah kecurangan. Maka, menurut teori itu, organisasi internasional diperlukan karena ia dapat menciptakan aturan-aturan yang membatasi ruang gerak negara-negara, supaya mereka tak mencurangi satu sama lain.
Berbeda dari institusionalisme liberal, teori keamanan kolektif menganggap negara-negara sanggup untuk tak melulu mengutamakan kepentingan masing-masing. Menurutnya, setiap negara mesti saling mempercayai dan bersama-sama menolak agresi. Andaikan ada salah satu dari mereka yang mengacau, yang lain harus menggebuknya beramai-ramai.
Teori kritis beranjak lebih jauh. Ia mempercayai bahwa perdamaian abadi mungkin tercipta di dunia fana ini. Asumsi dasar teori ini: gagasan dan wacana—bagaimana kita memikirkan dan membicarakan politik internasional—adalah daya pendorong perilaku negara-negara. Dengan demikian, cara untuk merevolusi politik internasional ialah mengubah cara berpikir dan apa-apa yang dibicarakan individu-individu tentang politik internasional.
Sayangnya, menurut Mearsheimer, teori-teori itu tidak didukung oleh bukti-bukti empiris yang representatif. Selain itu, ketiganya juga memiliki cacat teoritis.
Teori keamanan kolektif, misalnya, pernah hendak diwujudkan oleh Liga Bangsa-bangsa. Meski mendatangkan sejumlah kesuksesan, dengan mediasi dalam sengketa Kepulauan Aaland antara Finlandia dan Swedia pada 1920 dan penarikan pasukan Yunani, Italia, dan Yugoslavia dari Albania setahun kemudian, Liga Bangsa-bangsa gagal mencegah atau menghentikan perang Greco-Turkish (1920-22), perang Russo-Polish (1920), dan dikencingi Perancis pada 1923 saat negara itu mengancam keluar dari Liga Bangsa-bangsa jika pendudukannya di Ruhr diintervensi.
Argumen teori kritis bahwa perilaku negara-negara akan ikut berubah bersama wacana, tulis Mearsheimer, meninggalkan lubang besar.
Kita bisa bertanya, ujarnya, mengapa realisme—yang memandang negara-negara sebagai entitas egois yang hanya peduli pada kepentingan masing-masing dan tak berkeberatan menghancurkan satu sama lain—menjadi wacana utama dalam politik dunia untuk waktu yang sangat lama? Kapankah waktu yang tepat buat menggesernya? Apakah jaminan bahwa realisme akan digantikan oleh wacana komunitarian yang lebih “damai”?
Pertanyaan-pertanyaan itu, kata Mearsheimer, dibiarkan tak terjawab oleh teori kritis.
Penulis: Dea Anugrah
Editor: Fahri Salam
