Masuk tirto.id
tirto.id - Negara hari ini tampak makin tegas menjaga lahan sawah. Itu diwujudkan dengan mengunci 6,39 juta hektare (ha) dari 7,38 juta ha lahan baku sawah (87%) sebagai Lahan Sawah Dilindungi (LSD) dan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B). Langkah ini diyakini bakal menekan laju alih fungsi sawah ke penggunaan nonpertanian.
Pada periode 2019–2025, sawah yang beralih fungsi mencapai 554.615 ha, lebih dari 144 ribu ha di antaranya ada di kawasan LP2B. Dari sudut pandang negara, ini kritis dan lampu merah karena Indonesia tengah memasuki periode darurat lahan pertanian.
Luas daratan Indonesia hanya 1,9 juta km². Dengan jumlah penduduk 287,19 juta jiwa pada 2026, ketersediaan lahan per kapita hanya 0,66 ha. Jika dihitung hanya lahan pertanian untuk pangan, ketersediaannya lebih kecil lagi: 0,094 ha per kapita.
Bandingkan dengan Australia 2,63 ha; China 0,11 ha; Amerika Serikat 0,61 ha; Brasil 0,34 ha; Ethiopia 0,12 ha; India 0,16 ha; Thailand 0,52 ha; dan Vietnam 0,10 ha. Indonesia jelas tertinggal dalam penyediaan lahan pertanian. Ini indikator mudah untuk melihat kemampuan negara menjamin kecukupan pangan: kian kecil ketersediaan lahan, kian terbatas kemampuan itu.
Di lahan sawah Indonesia yang terbatas itu, berkompetisi belasan komoditas, yang utama padi, jagung, tebu, dan kedelai. Ketika luas tanam satu komoditas naik, komoditas lain tertekan. Di sisi lain, kebutuhan pangan terus naik seiring pertumbuhan penduduk, perbaikan pendapatan, dan perubahan preferensi.
Kemampuan memperluas lahan pertanian juga masih amat terbatas. Di atas kertas, potensi perluasan masih 7,38 juta ha tersebar di Papua 57,7%, Sumatera 23,4%, dan Kalimantan 13,9%. Namun, realisasi pencetakan sawah baru selama ini hanya 20–30 ribu ha/tahun dengan produktivitas 3–4 ton gabah kering giling (GKG)/ha, di bawah rerata nasional 5,4 ton/ha. Kendalanya mencakup kesuburan rendah, infrastruktur lemah, status/kepemilikan lahan, kondisi sosial masyarakat yang tidak terbiasa bertani, dan minim pendampingan.
Program perluasan lahan berskala luas (semacam food estate) sejak 1970-an hingga kini pun hanya sedikit yang berhasil. Persoalan muncul sejak perencanaan, pelaksanaan, hingga monitoring dan evaluasi.
Selain itu, ditinjau dari sisi kesuburan, potensi perluasan tersisa pada lahan “kelas dua” bahkan “kelas tiga”. Sekitar 75–81% tanah Indonesia bersifat masam. Budidaya di lahan seperti ini perlu input mahal, varietas dan teknologi spesifik, dengan produktivitas rendah.
Lahan kelas satu yang subur, terutama di Pulau Jawa, sudah termanfaatkan. Di sisi lain, karena eksploitasi sejak 1970-an, mayoritas lahan-lahan subur ini mengalami “kelelahan.” Persentase lahan seperti ini mencapai 65–73% yang tersebar di Jawa, Sumatera Selatan, Sumatera Barat, dan Sulawesi Selatan. Fakta ini sudah diketahui 25–30 tahun lalu, tetapi tak ada upaya pemulihan yang serius.
"Karpet Merah" Alih Fungsi Lahan
Sadar pentingnya lahan pertanian sebagai basis ketahanan pangan, pemerintah menerbitkan UU 41/2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan dan UU 22/2019 tentang Sistem Budidaya Pertanian Berkelanjutan. Roh keduanya melarang alih fungsi lahan pertanian.
Alih fungsi hanya diperbolehkan untuk kepentingan umum dengan syarat ketat: ada kajian kelayakan strategis, rencana alih fungsi, pembebasan hak, dan lahan pengganti 1–3 kali luas yang dialihfungsikan. Ada sanksi pidana 2–7 tahun dan denda Rp1–7 miliar; bagi pejabat ditambah 1/3, dan bagi korporasi ada sanksi tambahan: perampasan, pembatalan kontrak, pemecatan pengurus, dan/atau larangan usaha sejenis.
Meski demikian, alih fungsi tetap berlangsung karena banyak pemda belum menetapkan Perda LP2B. Pada 2023, baru 52,94% provinsi dan 49,22% kab/kota yang telah mengintegrasikannya dalam Perda Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW). Selain itu, belum ada satu pun penindakan terhadap pelaku alih fungsi lahan, baik perorangan maupun korporasi.
Dalam kondisi perlindungan yang belum kuat, UU 6/2023 (penetapan Perppu 2/2022 tentang Cipta Kerja) merevisi substansi UU 41/2009 dan UU 22/2019 yang intinya mempermudah sekaligus memberikan jalan lempang bagi investor untuk melakukan alih fungsi lahan.
Ada tiga perubahan fundamental dalam UU 6/2023. Pertama, mensejajarkan “kepentingan umum” dengan program strategis nasional (PSN). Kedua, membebaskan alih fungsi untuk PSN dari empat kewajiban (kajian strategis, rencana alih fungsi, pembebasan hak, dan lahan pengganti).
Ketiga, membuka peluang alih fungsi lahan pertanian beririgasi lengkap yang semula dikecualikan. Memang ada kewajiban menjaga jaringan irigasi lengkap ketika lahan dialihfungsikan, tetapi kewajiban ini menjadi mubazir dan kontradiktif apabila sawahnya sudah hilang.
Perubahan itu pada hakikatnya memberikan “karpet merah” alih fungsi lahan untuk PSN, kawasan ekonomi khusus, real estate, tol, bandara, pertambangan, energi, dan lainnya, termasuk pada lahan beririgasi lengkap. Padahal luas sawah beririgasi kategori andal—yakni irigasi yang dijamin air waduk—masih rendah.
Meskipun di era Presiden Joko Widodo (2014–2024) dibangun irigasi permukaan 1.135.185 ha sehingga total luas baku jaringan irigasi mencapai 10.271.216 ha, keandalan irigasi tidak bergerak dari angka 11%. Jika lahan beririgasi itu dialihfungsikan, ini menyia-nyiakan investasi besar dan waktu panjang.
Dampak berganda PSN terhadap alih fungsi lahan dapat dilihat pada tiga ruas tol Trans Jawa: Solo–Ngawi (90 km), Ngawi–Kertosono (87 km), dan Pandaan–Malang (38 km). Sawah yang beralih fungsi untuk badan jalan mencapai 419 ha (Solo–Ngawi), 379 ha (Ngawi–Kertosono), dan 123 ha (Pandaan–Malang).
Namun dampak terbesar terjadi di buffer 5 km ruas tol setelah beroperasi. Di ruas tol Ngawi–Kertosono pada 2013–2022, sawah berkurang 6.728 ha. Rata-rata kehilangan sawah per 1 km tol mencapai 77 ha di tol Ngawi–Kertosono, 137 ha di Solo–Ngawi, dan 181 ha di Pandaan–Malang. Rerata ketiganya, setiap 1 km tol menyebabkan 160 ha sawah beralih fungsi. Di lima wilayah yang dilalui tol Trans Jawa (Ngawi, Madiun, Nganjuk, Magetan, Kota Madiun), pada 2013–2022 terjadi alih fungsi 19,51 ribu ha sawah.
Pada 2015–2023, di Jawa dibangun 1.005 km tol. Ini berarti setara potensi kehilangan sawah 160 ribu ha. Lahan seluas ini setara dengan luas sawah di Klaten, Sukoharjo, Wonogiri, Karanganyar, dan Sragen. Data-data ini menunjukkan, kehadiran tol diiringi alih fungsi sawah yang kian masif.
Pelemahan Ketahanan Pangan
Alih fungsi lahan yang tak terkendali akan memperlemah ketahanan dan kedaulatan pangan. Dalam jangka pendek alih fungsi tampak menguntungkan, tetapi dalam jangka panjang mengancam ketahanan dan kedaulatan pangan bangsa.
Benar kontribusi PDB pertanian (secara luas) pada 2024 tinggal 12,61%, tetapi sektor ini menyerap 28,54% tenaga kerja. Angka itu jauh di atas perdagangan (19,26%) dan manufaktur (13,45%).
Alih fungsi lahan juga memperlemah produksi domestik dan meningkatkan ketergantungan impor. Tahun 2023 impor pangan mencapai US$18,76 miliar, naik 1,8 kali dari 2013 (US$10,07 miliar).
Menggantungkan pangan pada pasar impor amat tidak menguntungkan. Ditambah geopolitik dunia yang dinamis, membuat pangan menjadi rentan. Pasar pangan dunia bersifat oligopolistik, volumenya tipis, dan volatil. Dalam konteks global, pangan kini terkonsentrasi di segelintir perusahaan transnasional; mereka hanya fokus pada sedikit spesies dan membentuk rantai pangan sejak gen hingga rak-rak di supermarket.
Implikasi arsitektur pangan seperti ini sangat luas. Pertama, instabilitas menjadi kepastian. Krisis pangan pada 2008, 2011, dan 2022 menjadi bukti: harga bergerak bagai roller coaster.
Kedua, krisis pangan selalu berulang. Ketika terjadi krisis/resesi, negara-negara eksportir pangan membatasi bahkan menutup ekspor. Celakanya, krisis pangan selalu berelasi dengan instabilitas sosial-politik. Tak sedikit rezim pemerintahan jatuh karena krisis pangan.
Kerugian lain dari alih fungsi lahan itu mencakup biaya investasi dan pemeliharaan infrastruktur (waduk, irigasi, jalan), pencetakan sawah, industri input, pascapanen, serta pembangunan kapasitas petani.
Aset Strategis Bangsa
Untuk menciptakan ekosistem sawah yang stabil memerlukan waktu lama dan investasi mahal. Alih fungsi lahan bersifat irreversible. Jika sawah tiada, tidak ada petani, dan tidak ada kebudayaan bertani. Jika seperempat sawah Indonesia hilang, hampir dapat dipastikan akan ada risiko kenaikan suhu, erosi, banjir, longsor, penurunan kualitas/kuantitas air, serta hilangnya biodiversitas dan budaya perdesaan.
Selama ini sawah hanya dilihat sebagai penghasil pangan dan serat (tangible). Padahal sawah memiliki multifungsi: menjaga ketahanan pangan, stabilitas hidrologis DAS, mengendalikan banjir/erosi, menyerap tenaga kerja, memberi daya tarik perdesaan, dan mempertahankan nilai sosial-budaya. Fungsi-fungsi ini tidak bisa dipasarkan (non-marketable) dan tidak mudah dikenali (intangible), sehingga kerap diabaikan.
Pendek kata, lahan subur dan produktif lengkap dengan irigasi harus diposisikan sebagai aset penting bangsa. Karena biaya investasinya besar dan waktu pembentukannya lama, aset ini semestinya dijaga dan dilindungi, bukan dijadikan objek alih fungsi. Sikap ambigu membiarkan sawah produktif dialihfungsikan sambil mencetak sawah baru harus diakhiri.
Tanah tak boleh dipandang sekadar bentang lahan, melainkan soil dalam konteks pertanian yang mesti dikaitkan dengan kesesuaian lahan, tingkat kesuburan, iklim-cuaca, dan dukungan hidrologi jika hendak diusahakan. Cara pandang simplistik berujung pada mudahnya lahan pertanian subur diubah menjadi “hutan beton.”
Melindungi lahan baku sawah dan LSD yang diintegrasikan dalam Perda LP2B maupun Perda RTRW adalah kebijakan yang tidak dapat ditawar lagi. Kebijakan barter sawah subur di Jawa dengan lahan nonstrategis di luar Jawa selain mahal juga berisiko tinggi bagi ketahanan dan kedaulatan pangan nasional.
Karena itu, pasal-pasal dalam UU 6/2023 yang mensejajarkan kepentingan umum dengan PSN dan mempermudah alih fungsi lahan pertanian harus diubah. Regulasi itu tidak menjamin tegaknya ketahanan pangan, kedaulatan pangan, dan hak atas pangan sebagaimana dijamin oleh UUD 1945.
*Artikel ini disarikan dari keterangan penulis sebagai ahli terhadap judicial review UU Cipta Kerja Kluster Pertanian dan Pangan di Mahkamah Konstitusi pada 4 Maret 2026.
Penulis adalah Pengurus Pusat Perhimpunan Ekonomi Pertanian Indonesia (PERHEPI), anggota Komite Ketahanan Pangan Ikatan Nasional Konsultan Indonesia (INKINDO), dan penulis buku Bulog dan Politik Perberasan (Penerbit Obor, 2022) dan Ekonomi Politik Industri Gula Rafinasi: Kontestasi Pemerintah, Importir, Pabrik Gula, dan Petani (IPB Press, 2021).
