Aichiro Suryo Prabowo
Indonesian Fellow di New Mandala

Mengelola APBN dengan Lebih Baik di Periode Kedua Jokowi

13 September 2019
Dibaca Normal 6 menit
Putusan Mahkamah Konstitusi atas kemenangan Joko Widodo (Jokowi) dalam pemilihan presiden 2019 kembali mempertahankan rekor tak terkalahkan Jokowi. Sejak 2005, ia telah memenangkan lima pemilihan: dua kali pemilihan walikota Surakarta, sekali pemilihan gubernur Jakarta, dan dua kali pemilu presiden. Menjelang pelantikan presiden dijadwalkan pada Oktober 2019, Jokowi kini tengah bersiap-siap untuk mewujudkan janji-janji kampanye yang ia buat bersama wakilnya, Mar’ruf Amin.

Di periode kedua, kebijakan Jokowi mungkin sekali merupakan kelanjutan dari pekerjaan selama periode pertama. Dalam pidato publik pertama setelah resmi terpilih kembali sebagai presiden, Jokowi menegaskan bahwa membangun infrastruktur dan memperbaiki iklim bisnis dalam negeri tetap menjadi prioritas utama. Fokus lain dalam rencana pemerintahan mendatang ialah meningkatkan kualitas sumber daya manusia serta efektivitas implementasi anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN).

Jokowi benar ketika meyakini efektivitas APBN akan berdampak besar bagi masyarakat melalui penyediaan barang dan jasa publik seperti layanan kesehatan, pendidikan dan infrastruktur. Prinsip-prinsip dasar tata kelola pemerintahan, seperti profesionalisme, transparansi dan akuntabilitas, juga hendaknya melandasi seluruh siklus kegiatan pemerintah, dari tahap perencanaan hingga evaluasi. Undang-undang tentang Keuangan Negara yang disahkan tahun 2003 pun menjelaskan betapa pentingnya prinsip-prinsip tersebut dalam memodernisasi sistem manajemen keuangan negara.


Akan tetapi, membenahi pengelolaan APBN tidak mudah sebab bisa jadi hal ini tidak sejalan dengan pendekatan Jokowi dalam berpolitik. Dirinya memang kerap tampil sebagai reformis yang idealis. Namun, di sisi lain, Jokowi juga menunjukkan dirinya sebagai politikus yang pragmatis—seorang presiden yang, tak jauh berbeda dengan presiden Indonesia terdahulu, akan mengambil langkah yang diperlukan demi stabilitas pemerintahannya. Ia hanya didukung kurang dari separuh anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pada awal pemerintahannya. Pada pertengahan 2016, negosiasi politik Jokowi dengan partai-partai oposisi, Golkar dan PAN berbuah manis. Dengan imbalan posisi menteri, ia berhasil membangun koalisi politik mayoritas di DPR. Kecenderungan yang sama juga terlihat mana kala Jokowi merangkul partai-partai oposisi pasca Pemilu 2019, seperti Gerindra dan Demokrat. Rekam jejak politik Jokowi membuktikan bahwa ia terbuka untuk selalu berunding, dan hal ini berpotensi memengaruhi proses perumusan kebijakan dan pengelolaan APBN di kemudian hari.

Kebijakan Publik Apolitis adalah Mitos

Negosiasi politik dalam proses pembuatan kebijakan tidak bisa dihindari. Dokumen APBN, yang menguraikan rencana kerja pemerintah bersama dengan angka anggaran per tahun, adalah hasil kesepakatan antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif. Sementara presiden dan jajaran menteri yang ditunjuk memiliki hak prerogatif atas kebijakan publik dan keputusan belanja anggaran negara, hak mereka tetap dibatasi oleh mandat DPR untuk meninjau dan menyetujui usulan mereka. Pengaruh politik dalam penyusunan kebijakan publik juga datang dari lobi pihak swasta dan kelompok masyarakat sipil, yang mewakili kepentingan konstituen masing-masing. Maka, pembuatan kebijakan jelas tidak bisa bersifat apolitis. Namun, pengaruh politik yang berlebihan akan berimbas pada tujuan pembuatan kebijakan yang pada dasarnya mengalokasikan uang publik untuk kepentingan publik. Hal ini setidaknya membawa dua masalah.

Masalah pertama muncul ketika hasil kebijakan tidak lagi memenuhi kepentingan publik. Lihat sikap pemerintah dalam mengatasi kegagalan pasar, misalnya kasus taksi dan ojek di pusat transportasi seperti bandara dan stasiun kereta api. Ketiadaan sistem transportasi publik yang bisa diandalkan dan terintegrasi di Indonesia telah menjadikan dua moda transportasi itu sebagai pilihan realistis bagi sebagian besar wisatawan. Di banyak kota, sayangnya, pilihan transportasinya lebih terbatas lagi. Pengemudi taksi dan ojek lokal saling bekerja sama dan menaikkan harga; beberapa bahkan menutup akses pengemudi transportasi online yang biasanya menawarkan harga lebih murah.

Fakta bahwa pemerintah memperbolehkan praktik semacam itu bisa jadi merupakan hasil lobi politik berskala kecil. Hal serupa dapat terjadi juga pada skala dan konteks yang jauh lebih besar. Dalam minggu-minggu menjelang periode liburan Idul Fitri tahun ini, contohnya, konsumen dibuat frustrasi oleh lonjakan harga tiket pesawat. Banyak orang menduga duopoli Garuda dan Lion lah pangkal masalah. Dalam situasi ekonomi politik yang berbeda, kita juga melihat bagaimana bisnis rokok berkembang meskipun produk mereka membahayakan kesehatan individu, industri mobil tumbuh meskipun polusi udara sudah melewati batas di daerah perkotaan, dan proyek reklamasi berlanjut meskipun merusak lingkungan di daerah pesisir. Semua kasus tersebut menunjukkan bagaimana kebijakan diterapkan demia segelintir orang dan bukan masyarakat luas.

Kedua, dan ini berkaitan dengan politik APBN, adalah bagaimana sumber daya bisa dibajak untuk kepentingan pribadi alih-alih kepentingan publik. Kita kerap menyaksikan pejabat publik menyalahgunakan posisi mereka untuk memenangkan kontrak pengadaan barang dan jasa pemerintah. Ada juga pejabat yang bahkan menggelembungkan anggaran untuk keuntungannya sendiri—sebuah praktik korupsi yang umum di Indonesia menurut studi ICW. Awal tahun 2019, Idrus Marham, mantan Menteri Sosial dan mantan Sekretaris Jenderal Golkar, dihukum tiga tahun atas kasus korupsi pembangkit listrik Riau. Pada tahun-tahun sebelumnya, sederet pimpinan partai lain juga ditangkap Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) atas kasus korupsi proyek lain di tingkat kementerian/lembaga, termasuk Luthfi Hasan Ishaaq, Anas Urbaningrum, Suryadharma Ali, dan Setya Novanto.

Singkat kata, pendekatan berbasis bukti dalam desain kebijakan jarang diterapkan, atau bahkan sama sekali diabaikan. Kebijakan dibuat tanpa memperhitungkan biaya ekonomi yang ditanggung publik. Sumber daya dialokasikan tanpa mempertimbangkan biaya peluang (opportunity cost) terhadap organisasi. Laporan disiapkan sekadar sebagai prasyarat dan bukan sebagai instrumen evaluasi yang lebih substantif.

Observasi ini konsisten dengan penelitian yang dilakukan oleh University of Melbourne dan Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK). Riset tersebut menemukan bukti minim bahwa pemerintah Indonesia telah melakukan penelitian dan analisis yang mendalam sebelum memutuskan sebuah kebijakan. Dalam situasi yang ideal, data seharusnya menjadi basis kritis untuk perumusan kebijakan, namun tidak demikian di negara ini. Tentunya di saat banyak negara bekerja untuk mengarusutamakan “kebijakan berbasis bukti”, kita tidak ingin melihat pemerintah yang justru menerapkan sebaliknya: bukti-berbasis-kebijakan.

Apa yang Bisa Dilakukan?

Dengan lanskap yang ada, tidak masuk akal untuk mengharapkan desain kebijakan yang pendekatannya 100% teknokratis. Kebijakan hampir pasti partisan, atau minimal seenaknya sendiri. Penggunaan data, jika ada, direduksi sebagai cara menjustifikasi perintah atasan. Tawaran Indonesia sebagai tuan rumah Olimpiade adalah contoh lain yang pas. Di bulan Februari lalu, Jokowi bersurat dengan Komite Olimpiade Internasional di Swiss untuk menyatakan minat sebagai tuan rumah Olimpiade 2032. Publik tampak menyambut baik ide tersebut dan antusias mengulang hingar bingar kompetisi olahraga internasional seperti Asian Games pada 2018.

Namun, pengalaman dari negara lain menunjukkan bahwa menjadi tuan rumah Olimpiade perlu biaya mahal. Di luar pengembangan infrastruktur umum, biaya-biaya penyelenggaraan olahraganya saja rata-rata US$5,2 miliar. Sebagai gambaran, mari bandingkan dengan anggaran Kementerian Pemuda dan Olahraga selama tiga tahun yang ‘hanya’ US$231 juta per tahun. Studi lain menunjukkan bahwa Olimpiade adalah proyek rugi, terlebih untuk kota-kota di negara berkembang.

Salah satu cara untuk membuat kebijakan berkualitas ialah dengan memanfaatkan logic model. Model ini telah secara luas digunakan dalam desain kebijakan dan evaluasi sejak 1960-an. Logic model sebetulnya sudah dikenal dalam praktik pemerintah di Indonesia—salah satunya disebutkan dalam modul perencanaan Kemenkeu dan Bappenas tahun 2009. Namun, implementasinya memang masih langka. Wujud paling umum dari logic model adalah diagram alur, yang menaruh efek jangka panjang sebagai tujuan utama, lalu bekerja mundur untuk mengidentifikasi efek jangka pendek (hasil, keluaran), aktivitas (kebijakan, program, proyek), dan sumber daya yang diperlukan.

Dari kacamata logic model, penyelenggaraan Olimpiade harus dilihat sebagai suatu program, atau satu proyek dalam program. Ketika mengajukan tawarannya, pemerintah seharusnya membuka diskusi mengenai efek jangka panjang yang ingin dicapai. Sayangnya, diskusi atas ide menjadi tuan rumah Olimpiade tidak disebutkan, baik dalam kampanye Jokowi maupun dalam rencana pembangunan nasional terkini, sehingga sulit menelaah logika di balik keputusan tersebut.

Logic model harus dikembangkan bersama-sama dengan analisis biaya-manfaat (cost and benefit analysis/CBA) secara menyeluruh. Konsep CBA sederhana: ambil kebijakan yang manfaatnya lebih besar daripada biayanya. Ketika ada beberapa pilihan kebijakan, ambil yang manfaat bersihnya paling besar. Pemerintah Amerika adalah pionir formalisasi CBA dalam proses perancangan kebijakan. Ronald Reagan mengeluarkan perintah eksekutif pada tahun 1981 yang menetapkan, " Regulatory action shall not be undertaken unless the potential benefits to society for the regulation outweigh the potential costs to society."



Melalui CBA, semua manfaat dan biaya diperhitungkan, termasuk hal-hal yang sulit diukur. Ambil contoh proyek jalan tol. Dampak proyek tersebut tidak hanya mencakup biaya kasat mata, seperti biaya konstruksi dan pemeliharaan, dan manfaat yang diperoleh tidak hanya dalam wujud pungutan biaya tol. Manfaat lain yang tak terlihat adalah efisiensi waktu dan penurunan kecelakaan. Di Indonesia, aplikasi CBA cukup umum di sektor infrastruktur, seperti disebutkan dalam salah satu peraturan terkait mekanisme kemitraan antara pemerintah dan swasta (Public Private Partnership/PPP). Tanpa analisis CBA, proyek tidak bisa berlanjut ke tahap konstruksi.


Di luar infrastruktur, aplikasi CBA perlu diperluas untuk mendukung desain kebijakan secara umum. Tidak hanya dalam keputusan pemerintah soal penawaran Olimpiade, CBA adalah alat yang berguna untuk mewujudkan agenda reformasi birokrasi Jokowi. Pada 2016, misalnya, Jokowi memerintahkan penyederhanaan prosedur karena prihatin dengan tumpang tindihnya peraturan di tingkat lokal terhadap kemudahan berbisnis di Indonesia. CBA dapat memandu proses memilah peraturan mana yang harus dipertahankan atau dihilangkan, dengan menyandingkan biaya (waktu yang dibutuhkan untuk mengawasi suatu prosedur) dan manfaatnya (nilai tambah dari suatu prosedur).

Infografik Tantangan Jokowi
Infografik tantangan Jokowi. tirto.id/Quita


Analisis CBA dapat juga memperjelas kebermanfaatan kebijakan-kebijakan kontroversial, mulai dari rencana relokasi ibukota hingga keterlibatan pemerintah untuk menanggung defisit BPJS, mulai dari sasaran investasi pendidikan sampai proyek kereta api berkecepatan tinggi Jakarta-Bandung. Dengan sentuhan transparansi, masyarakat umum bisa lebih mudah memahami berapa banyak manfaat (dan biaya) yang benar-benar diberikan kepada mereka.

Selain dengan biayanya, CBA membandingkan suatu kebijakan dengan alternatif kebijakan lainnya. Maka sering pertanyaannya adalah: Jika anggaran yang sama dihabiskan untuk program lain, apakah manfaat yang dihasilkan akan lebih besar? Maka itu, beberapa proyek yang terlanjur rampung, seperti Bandara Kertajati dan sistem LRT di Palembang--keduanya menunjukkan tingkat penggunaan yang rendah--dapat dievaluasi. Tentunya, pendekatan CBA memiliki keterbatasan dan tidak lepas dari kritik. Namun, paling tidak, CBA bisa menghadirkan perdebatan tentang suatu kebijakan publik yang lebih konstruktif.

Jalan ke Depan

Menghabiskan miliaran rupiah untuk program dan proyek yang tidak meningkatkan kualitas hidup masyarakat adalah tindakan sia-sia. Oleh karena itu, dalam lima tahun mendatang, Jokowi perlu melembagakan visi pembuatan kebijakan berbasis bukti. Bulan Juni lalu, Jokowi menerbitkan peraturan presiden tentang Satu Data Indonesia, yang memungkinkan peningkatan kualitas data dan pertukaran data antar-entitas pemerintah. Ini membuktikan bahwa dia tidak anti-teknokrasi.

Pelembagaan dapat dilakukan dengan mengeluarkan peraturan sebagai panduan kementerian, lembaga, dan pemerintah daerah untuk memanfaatkan pendekatan teknokratik seperti CBA dan logic model. Basis regulasi ini perlu disertai dengan sumber daya yang layak untuk mengembangkan infrastruktur dan membangun kapasitas dalam birokrasi. Logic model dan CBA tidak mencakup semuanya, tetapi kedua instrumen tersebut setidaknya dapat menjadi titik awal yang baik. Pemerintah Indonesia juga dapat belajar dari contoh-contoh internasional seperti Productivity Commission di Australia, atau Congressional Budget Office dan Office of Management and Budget di Amerika.

Jika Jokowi ingin meninggalkan warisan politik yang bertahan lama, ia harus memperhatikan bagaimana kebijakan dirumuskan dan APBN dikelola di bawah kepemimpinannya. Walaupun pembuatan kebijakan mustahil dipisahkan dari politik, tetap saja ada peluang baginya menawarkan hal baru. Apalagi, dengan periode kedua sudah di tangan, Jokowi tidak perlu pusing soal memenangkan kontestasi politik di tahun 2024. Seperti yang tersirat dalam sebuah wawancara Jokowi baru-baru ini, “Karena ini adalah masa jabatan terakhir saya, saya tidak memiliki beban.” Jokowi datang ke panggung politik nasional sebagai harapan baru, dan semoga masih demikian dalam hal pembuatan kebijakan berbasis bukti dan manajemen APBN.

Bila tidak, Indonesia hanya bisa menunggu sampai pemilu 2024 dan berharap kemunculan reformis lain yang lebih teknokratis. Siapa tahu?


-------

Sebelum diterjemahkan oleh Levriana Yustriani, tulisan ini terbit dalam bahasa Inggris di New Mandala dengan judul "How Jokowi spends money better in a second term". Penulisnya, Aichiro Suryo Prabowo, adalah seorang ekonom yang mengajar di Universitas Indonesia, Depok. Selama Pemilu 2019, ia menjadi New Mandala Indonesia Correspondent Fellow yang menulis isu kebijakan infrastruktur.

*) Opini kolumnis ini adalah tanggungjawab penulis seperti tertera, tidak menjadi bagian tanggungjawab redaksi tirto.id.
DarkLight