Jokowi & Prabowo Ingin Selesaikan Masalah Regulasi dengan Regulasi

tirto.id - Terlalu banyak regulasi di Indonesia yang ruwet, tumpang tindih, banyak bertabrakan secara fungsi, norma, maupun tujuan.

Masalah inilah yang menjadi salah satu bahasan dalam Debat Capres 2019 edisi pertama yang diadakan Kamis (17/07) malam di Hotel Bidakara, Jakarta.

Berdasarkan catatan Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara, setidaknya terdapat kurang lebih sekitar 62 ribu regulasi di Indonesia. Dalam rentang waktu 15 tahun, dari 2000 sampai 2015, regulasi yang tercipta baik pada tingkat pusat maupun daerah mencapai 12.500. Untuk ukuran negara yang berusia belum genap 100 tahun, angka itu tergolong fantastis.

Banyaknya aturan ini membikin Bank Dunia, pada 2016, menempatkan Indonesia di posisi 109—dari total 193 negara—dalam regulatory quality index. Peringkat Indonesia lebih rendah dibandingkan dengan beberapa negara ASEAN lainnya seperti Malaysia (18), Vietnam (90), dan Singapura (1). Posisi tersebut dapat dibaca sebagai potret buruknya manajemen peraturan di Indonesia.

Pemerintah sebetulnya tak diam saja. Untuk memutus mata rantai aturan yang tumpang tindih, dalam dua tahun terakhir, Kementerian Dalam Negeri telah menghapus 1.876 Peraturan Kepala Daerah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri. Sementara Kementerian Hukum dan HAM mengupayakan pembentukan tim khusus untuk mengatasi silang sengkarut ini—meski terkendala payung hukum.

“Tim khusus ini sudah jalan. Tapi, kami sungguh mengharapkan adanya Peraturan Presiden (Perpres) yang melibatkan tim besar termasuk para pakar, untuk bisa memayungi secara hukum sehingga ini menjadi lebih kuat,” ujar Menteri Hukum dan HAM, Yasonna H Laoly, awal November 2017.

Namun, berbagai langkah yang diambil pemerintah belum cukup untuk mengatasi persoalan yang ada. Peraturan yang tumpang tindih masih kelewat banyak dan jalan birokrasi semakin tumbuh memanjang.

Dalam Debat Capres 2019 yang berlangsung tadi malam, masing-masing pasangan mencoba mengurai benang kusut. Tapi, jawaban kedua calon sehubungan dengan masalah aturan hukum yang tumpang tindih cenderung sejalan: membikin lembaga baru bertaraf nasional.

Calon nomor urut 01 Joko Widodo, misalnya, menyatakan akan membuat Pusat Legislasi Nasional untuk mengatasi tumpang tindih regulasi di pusat dan daerah.

“Kami akan menggabungkan fungsi-fungsi legislasi, baik yang ada di GBHN, di dirjen, peraturan perundang-undangan, dan fungsi-fungsi di semua kementerian dalam badan bernama Pusat Legislasi Nasional, sehingga langsung dikontrol presiden,” kata Jokowi.

Ia melanjutkan, badan itu akan menjadi ruang konsultasi antara pemerintah pusat dan daerah lewat satu pintu koordinasi.

“[Pembuatan] perda-perda yang ada di daerah juga harus berkonsultasi ke Pusat Legislasi Nasional. Kita sederhanakan semuanya sehingga, apabila ada tumpang tindih langsung kelihatan dan bisa kita lakukan revisi dengan baik,” imbuhnya.

Sementara calon nomor urut 02 Prabowo Subianto menyatakan bakal membentuk Badan Pembinaan Hukum Nasional untuk tujuan yang sama. Tak hanya membentuk lembaga tersendiri, Prabowo juga ingin melibatkan pakar hukum guna menyelesaikan persoalan tumpang tindih aturan.

“Perlu ada bantuan pakar-pakar untuk membantu pemerintah. Kita ingin percepatan di Indonesia. Masalah banyak. Kita ingin terobosan-terobosan,” ujar mantan Danjen Kopassus ini.

Luput Memahami Akar Permasalahan

Lembaga yang dibikin khusus untuk menyelesaikan persoalan tumpang tindih aturan sudah banyak dijumpai di berbagai negara. Di Jepang, contohnya, ada Cabinet Legislation Bureau (CLB). Di Korea Selatan, muncul Ministry of Government Legislation. Lalu di AS, ada The Office Information and Regulatory Affairs (OIRA). Dan di Inggris, berdiri The Office of Best Practice Regulation (OBPR).

Pemandangan serupa juga muncul di Indonesia. Jauh sebelum kedua calon mengemukakan wacananya untuk membikin lembaga baru, pemerintah sebetulnya sudah punya lembaga yang bertugas untuk merapikan ruwetnya aturan hukum di Indonesia. Lembaga itu ialah Direktorat Jenderal Perundang-undangan serta Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN)—keduanya berada langsung di bawah manajemen Kementerian Hukum dan HAM.

Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan punya tugas untuk merumuskan kebijakan di bidang perancangan, harmonisasi, pengundangan dan publikasi, hingga litigasi peraturan perundang-undangan. Di lain sisi, Dirjen Perppu juga memiliki wewenang untuk memfasilitasi perancangan peraturan perundang-undangan di daerah, meliputi pemantauan, evaluasi, serta pelaporan. Sedangkan tugas dari BPHN adalah melaksanakan pembinaan hukum nasional sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Tapi, yang jadi persoalan, kedua calon menyederhanakan isu tumpang tindih aturan menjadi sebatas urusan pendirian lembaga baru. Membentuk lembaga baru tidak serta merta menyelesaikan masalah overregulation yang dihadapi sistem hukum Indonesia.

Pangkal masalah overregulation—sehingga memunculkan tumpang tindih—di Indonesia terletak banyaknya peraturan perundang-undangan yang jenis dan hierarkinya di bawah UU, dalam hal ini adalah peraturan setingkat menteri. Catatan Nasir Djamil, anggota Komisi III DPR, dalam rentang 2000 sampai 2015, terdapat sekitar 8.311 peraturan setingkat menteri dari total 12.500 aturan yang dikeluarkan.

Dilihat secara hukum, pembentukan peraturan menteri didasarkan pada Pasal 8 UU No. 12/2011. Dengan kuasa membentuk peraturan yang begitu terbuka, materi muatan peraturan menteri bisa jadi malah keluar dari batasan karena mengabaikan asas pembentukan peraturan perundang-undangan. Walhasil, kepastian hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan semakin sulit didapat.

Saldi Isra, profesor Hukum Tata Negara dan Direktur Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Andalas, dalam artikel berjudul “Merampingkan Regulasi” (2017) yang dimuat di Kompas mengatakan salah satu penyebab ketidakpastian hukum adalah kondisi di mana pembentukan peraturan menteri tidak melalui proses harmonisasi sebagaimana layaknya tahap pembentukan peraturan pemerintah dan perpres.

Karena itu, jelas Isra, baik secara vertikal maupun horizontal, secara substantif, peraturan menteri sangat mungkin menghadirkan regulasi yang tidak harmonis dan tidak sinkron dengan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang lain, termasuk bertentangan dengan UU.

Bilamana jumlah regulasi yang tak terkendali jadi persoalan utama yang harus diselesaikan, langkah pertama yang harus dilakukan adalah menemukan bentuk dan sumber regulasi yang menyebabkan overregulation, alih-alih sebatas berfokus mendirikan lembaga baru yang mengusung jargon “efisensi dan efektivitas lewat pintu”. Tanpa mendeteksi secara benar bentuk dan sumber itu, upaya perampingan regulasi berpotensi memperburuk keadaan.

Persoalan mendasar ihwal perundangan sesungguhnya memang bukan sekadar perkara jumlah, melainkan juga tentang kualitas peraturan. Sudah bukan rahasia lagi ketika banyak regulasi yang salah urus sejak perancangan. Dampaknya, lahir aturan hukum yang tumpang tindih maupun bertabrakan dengan aturan lain yang setara, bahkan juga dengan peraturan yang posisinya lebih tinggi.

Dalam tulisannya berjudul “Memaknai Konstitusi dalam Politik Perundang-undangan” (PDF, 2017), Komisioner Komisi Kejaksaan Republik Indonesia Barita Simanjuntak mengungkapkan masalah tumpang tindih aturan tidak akan terjadi selama politik hukum di Indonesia dijalankan secara tertib.

Ada setidaknya dua cara yang bisa diambil untuk menghentikan persoalan tumpang tindih aturan. Pertama, menerapkan asas hukum secara tegas dan konsisten. Asas Kepastian Hukum, contohnya, bisa diterapkan untuk memilah mana yang harus dipakai dan mana yang harus dibuang ketika muncul dua aturan yang saling berbenturan.

Namun, yang jadi permasalahan, tegas Barita, implementasi tersebut seringkali sulit diambil karena adanya “ego sektoral”. Sikap saling mempertahankan kepentingan sektoral inilah yang lantas membuat benturan dan tumpang tindih aturan tidak lagi hanya sekadar persoalan hukum, tetapi telah menjadi persoalan politik. Langkah kedua adalah menyempurnakan sistematika hukum di Indonesia dengan kodifikasi (pengelompokan). Pendekatan ini diyakini bisa merapikan kekacauan aturan-aturan hukum yang ada.

Perlu upaya yang lebih komprehensif untuk menyelesaikan persoalan tumpang tindih aturan. Kedua calon semestinya paham bahwa akar dari permasalahan ini tak sesederhana bisa dipecahkan dengan mendirikan lembaga baru.