Asih Kirana Wardani
Jurnalis lepas, kontributor Tirto. Lebih dari 15 tahun pengalaman sebagai wartawan ekonomi, dengan...

INA: "Sovereign Wealth Fund" tanpa Kedaulatan?

16 Maret 2021
Dibaca Normal 5 menit
Sejarah sektor keuangan kita tidak pernah sepi dari skandal korupsi dan kejahatan kerah putih. Mulai dari ambruknya sejumlah bank pada 1998 yang memicu suntikan jumbo Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI), kasus Bank Century, hingga yang masih hangat kasus asuransi Jiwasraya, Bumiputera, dan Asabri yang nilainya ditaksir mencapai puluhan triliun rupiah.

Rentetan kasus di tanah air itu tak pelak memicu kekhawatiran publik ketika pemerintah membentuk sovereign wealthfund (SWF) yang digadang mengelola ratusan triliun aset pemerintah. Lembaga Pengelola Investasi (LPI) bernama Indonesia Investment Authority (INA) ini dikhawatirkan akan bernasib serupa 1Malaysia Development Berhad (1MDB), yang dikoyak skandal korupsi dan pencucian uang senilai bernilai miliaran dollar.

Menanggapi kekhawatiran itu, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati menjamin, INA tidak akan mengikuti jejak badan investasi miliki Malaysia tersebut. Pasalnya, menurut peraih “Best Minister Award” pada World Government Summit 2018 ini, semua anggota Dewan Pengawas dan Direksi INA dipilih lewat seleksi ketat dan menjanjikan profesionalitasnya untuk memastikan INA memiliki tata kelola yang baik.

Dalam dengar pendapat dengan Dewan Perwakilan Rakyat (25/1), Sri Mulyani juga mengungkapkan, pembentukan Lembaga Pengelola Investasi (LPI) INA merujuk pada tiga SWF, yakni Norges Bank Investment Management (NBIM) milik pemerintah Norwegia, GIC Private Limited milik Singapura, dan National Investment & Infrastructure Fund (NIIF) milik pemerintah India.

Soal integritas dan kredibilitas, siapa pun rasanya sepakat, Sri Mulyani sejauh ini telah membuktikan kedua kualitas ini. Namun, klaim atau jaminan lisan tentu tidak bisa menjadi patokan kinerja INA ke depan. Selain itu, kita tidak bisa menggantungkan keberlanjutan sebuah lembaga hanya pada sosok para pengurusnya. Kita tahu, skandal 1MDB pun menyeret nama-nama dan lembaga yang dianggap kredibel dan reformis, seperti mantan perdana menteri Malaysia Najib Razak dan bank investasi Goldman Sachs yang bereputasi global.

Sebuah sistem tata kelola yang baik harus dibentuk, sebagai pondasi kesehatan dan keberlanjutan lembaga ini. Apakah payung hukum dan regulasi yang membentuk dan mengatur INA sudah mengakomodasi tata kelola yang baik?

Potensi Konflik Kepentingan

Dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja yang menjadi dasar kelahiran INA, ketentuan mengenai LPI diatur dalam Bab X mengenai Investasi Pemerintah Pusat dan Kemudahan Proyek Strategis Nasional. UU ini menyebut, pengelolaan aset LPI dilakukan berdasarkan prinsip tata kelola yang baik, akuntabel, dan transparan. UU ini juga mengamanatkan, ketentuan lebih lanjut mengenai tata kelola lembaga diatur dengan atau berdasarkan Peraturan Pemerintah (PP). Namun, sejauh ini pemerintah belum mengeluarkan PP yang secara khusus mengatur tata kelola LPI.

Regulasi turunan yang sudah terbit untuk pelaksanaan LPI, yakni PP No. 73 Tahun 2020 tentang Modal Awal Lembaga Pengelola Investasi, PP No. 74 Tahun 2020 tentang Lembaga Pengelola Investasi, dan Keputusan Presiden No. 128/P Tahun 2020 tentang Pembentukan Panitia Seleksi Pemilihan Calon Anggota Dewan Pengawas LPI dari Unsur Profesional. Selain itu, pemerintah tengah menyiapkan ketentuan insentif pajak khusus untuk LPI.

Merujuk UU Cipta Kerja dan PP No. 74, LPI merupakan badan hukum yang diberi kewenangan khusus atau sui generis untuk mengelola investasi pemerintah pusat. Lembaga ini bertanggung jawab langsung kepada Presiden. Dalam operasionalnya, Menteri Keuangan dan Menteri Badan Usaha Milik Negara (BUMN) menjadi Pengawas bersama tiga orang dari unsur profesional dengan masa jabatan yang berbeda.

Dengan komposisi seperti itu, apakah Dewan Pengawas akan efektif dalam menjalankan fungsi dan tugasnya?

Menurut UU Cipta Kerja, meski LPI sudah dibentuk, Kementerian Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara tetap memiliki tugas mengelola investasi pemerintah pusat. Kewenangannya pun sama dengan LPI. Artinya, tugas menteri keuangan tidak berkurang. Ini berbeda dengan Temasek Holdings dan GIC. Temasek mengambil alih tugas Kementerian Keuangan mengelola BUMN, sedangkan GIC bertugas mengelola surplus devisa untuk diinvestasikan di luar mata uang Singapura. Di dua lembaga ini, menteri keuangan hanya berperan sebagai pemilik saham mewakili pemerintah. Dengan demikian, ia bisa fokus pada urusan kebijakan makro dan fiskal.

Masalah lainnya, di Indonesia, posisi menteri seringkali buah dari tawar-menawar politik alih-alih pertimbangan profesionalisme. Bukan rahasia lagi, banyak menteri terafiliasi dengan partai politik atau kepentingan kelompok tertentu. Mungkin saat ini kedua menteri berasal dari kalangan profesional. Tapi, tidak ada ketentuan yang menggaransi kelak dua posisi ini berasal dari unsur profesional. Sepenuhnya, hak prerogatif presiden. Bagi calon investor, tentu ini bisa menimbulkan isu kepercayaan dan independensi lembaga.

Kehadiran tiga anggota lainnya yang berasal dari unsur profesional mungkin bisa meminimalkan prasangka itu. Sebab, ada persyaratan mereka bebas dari kepentingan partai politik dan tidak punya hubungan keluarga dengan sesama anggota Dewan Pengawas dan Dewan Direksi. Namun, apakah ini cukup?

Untuk meminimalkan konflik kepentingan, alangkah baiknya jika pemilihan anggota Dewan Pengawas dari unsur profesional mensyaratkan mereka untuk melepas semua jabatan di berbagai institusi lain, terutama yang bersifat komersil, atau setidaknya membatasi jumlahnya. Mereka juga perlu membuka informasi mengenai harta dan investasi pribadinya saat ini. Bila perlu, melepas investasi yang berpotensi menimbulkan konflik kepentingan seperti halnya NBIM. Ketentuan yang sama juga mesti berlaku bagi Dewan Direksi. Ini perlu untuk membangun kepercayaan investor dan agar mereka bisa fokus memastikan LPI dikelola dengan pruden dan sehat.

Isu Lingkungan dan Sosial

Transparansi merupakan salah satu kunci untuk meyakinkan investor. Sayang, belum jelas betul sejauh apa transparansi yang akan diadopsi INA. Soal laporan keuangan, misalnya. Baik UU Cipta maupun PP No. 74 Tahun 2020 hanya menyatakan audit laporan keuangan oleh auditor publik yang terdaftar di Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan Otoritas Jasa Keuangan (OJK). Namun, tidak disebutkan apakah laporan keuangan ini juga harus diaudit oleh BPK dan dibuka untuk publik.

Begitu pula, soal remunerasi pengurusnya. Sejauh ini, tidak ada ketentuan yang mewajibkan INA membuka informasinya kepada publik seperti halnya Norwegia. Padahal, informasi ini bisa memberikan gambaran apakah penghargaan yang diterima oleh pengurus sudah sebanding dengan kinerja lembaga. Demikian pula dengan mekanisme whistleblowing.

Transparansi juga diperlukan untuk mencegah LPI dimanfaatkan sebagai tempat cuci uang. Ini bisa saja terjadi. Misalnya, seorang investor selama ini menyembunyikan dana ilegalnya di luar negeri ingin masuk ke dalam negeri. Dia bisa saja memakai kendaraan khusus (special purposed vehicle) untuk masuk ke sub fund INA. Karena itu, LPI sebaiknya juga membuat batasan seperti apa investor yang bisa menjadi mitra investasinya.

Tak kalah penting, masalah lingkungan dan sosial kini juga menjadi isu sentral yang mempengaruhi keputusan investasi pengelola dana global. Ketidakmampuan sebuah lembaga memenuhi syarat environment, social and governance (ESG) bisa menyurutkan minat investasi mereka. Apakah proyek yang ditawarkan mengakibatkan kerusakan lingkungan, meminggirkan masyarakat asli, menggusur kawasan konservasi? Apakah perbedaan gaji tertinggi dan terendah terlalu besar? Semua itu bisa jadi pertimbangan serius.

Tak bisa dipungkiri, isu ESG masih menjadi persoalan serius di Indonesia. Ini tentu jadi pekerjaan rumah yang berat bagi pemerintah dan INA. Untuk mendapat rujukan yang lebih jelas, INA rasanya perlu mengadopsi Santiago Principles. Santiago Principles terdiri dari 24 prinsip dan praktik yang mempromosikan transparansi, tata kelola yang baik, akuntabilitas, dan praktik investasi yang pruden, serta mendorong adanya dialog yang lebih terbuka dan pemahaman yang lebih mendalam mengenai aktivitas SWF. Prinsip ini diadopsi secara sukarela oleh anggota International Forum of SWFs (IFSWF).

Dilema Lemah Modal

Desain permodalan INA juga berpotensi menimbulkan persoalan tersendiri. Sebagaimana diamanatkan UU Cipta Kerja, INA akan memperoleh modal awal dari pemerintah sebesar Rp75 triliun. Namun, hanya Rp30 triliun yang berwujud dana tunai. Selebihnya berupa piutang negara, barang, aset dan saham BUMN. Hingga saat ini, INA baru menerima dana Rp15 triliun.

Agar bisa membiayai Proyek Strategis Nasional (PSN), INA akan mengandalkan investasi asing atau foreign direct investments (FDI). Diharapkan, pada tahap awal, INA akan mengelola aset senilai Rp225 triliun. Namun, menarik investasi asing pun bukan perkara mudah.

Tengok saja tiga SWF yang jadi rujukan pendirian INA. Modal NBIM berasal dari surplus minyak sementara GIC mengelola surplus cadangan devisa. Hanya NIIF yang memiliki struktur modal serupa dengan INA. Pemerintah India hanya menganggarkan USD 3 miliar sebagai modal NIIF. Padahal, NIIF digadang menjadi sumber utama pembiayaan proyek infrastruktur National Infrastructure Pipeline bernilai 111 triliun rupee atau USD 1,5 triliun. Namun, setelah lima tahun berjalan, NIIF ternyata baru berhasil mengelola aset senilai USD 4,4 miliar.

Berkaca dari terseoknya NIIF, INA mesti perlu membuat kebijakan investasi yang lebih jelas, termasuk seleksi portofolio, potensi risiko dan keuntungan, exit strategy, serta jangka waktu investasi. Sebab, selain menimbang unsur ESG, calon investor tentu mengharap return yang bisa diterima secara komersial. Ini bisa jadi tricky karena proyek infrastruktur biasanya baru bisa memberikan keuntungan komersial dalam jangka panjang.

Pemerintah Indonesia mengklaim telah mendapatkan komitmen investasi senilai USD 9,5 miliar dari sejumlah pengelola dana global, antara lain Japan Bank for International Cooperation (JBIC), Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ) dari Kanada, dan APG-Netherland dari Belanda. Namun, sejauh ini belum ada yang terealisasi.

Dengan porsi modal yang mungil, sulit membayangkan INA sebagai kendaraan investasi pemerintah. Statusnya memang milik pemerintah (sovereign), namun modalnya lebih banyak dari luar pemerintah (non-sovereign). Alih-alih menjadi pengelola “wealth” pemerintah, INA berfungsi lebih sebagai broker jual beli aset atau proyek pemerintah. Alhasil, bagian keuntungan yang diterima INA tentu sesuai dengan porsi ekuitasnya. Artinya, jangan berharap pemerintah segera menikmati keuntungan dari investasi INA. Sebab, INA harus lebih dulu menyisihkan laba bersih untuk membentuk cadangan sebesar 50% dari modal.

Sementara, jika rugi, berpotensi menambah beban APBN. Merujuk PP No. 74 Tahun 2020, pemerintah bisa menambah modal jika INA menderita kerugian yang membuat modal awalnya tergerus 50%. Berkaca pada kasus-kasus yang disebutkan di awal, pemerintah mungkin perlu menetapkan batasan seberapa besar pemerintah boleh menambal modal INA. Bilamanakah INA bisa dinyatakan insolven dan bagaimana exit strategy-nya? Antisipasi ini perlu agar tidak menjadi beban bagi generasi mendatang.

*) Opini kolumnis ini adalah tanggungjawab penulis seperti tertera, tidak menjadi bagian tanggungjawab redaksi tirto.id.
DarkLight