Kabinet Zaken bukan tanpa Preseden, Indonesia Pernah Memilikinya

Oleh: Indira Ardanareswari - 17 Mei 2019
Dibaca Normal 4 menit
Indonesia pernah merasakan tiga kabinet zaken pada 1950-an. Semuanya menjadi pemecah kebuntuan hubungan antarpartai.
tirto.id - Dewan Pengarah Badan Pembinaan Ideologi Pancasila (BPIP) Ahmad Syafii Ma’arif mengusulkan kepada Joko Widodo untuk membentuk kabinet zaken, jika Jokowi terpilih kembali menjadi presiden untuk periode kedua. Kabinet zaken usulan Ma’arif merupakan kabinet yang diisi para ahli atau kalangan non-partai.

Menurut Ma’arif, susunan kabinet yang diisi orang-orang profesional bisa membuat presiden lebih berdaulat. Tapi ia juga tak mengharamkan kader partai jadi menteri. "Yang penting ahli," katanya. Dengan catatan, partai pendukung memberikan usul lebih dari satu nama, keputusan akhirnya tetap ada di tangan Jokowi.

Usulan mantan Ketua Umum PP Muhammadiyah tersebut menarik reaksi beragam dari berbagai pihak. Ada yang merespons positif karena dianggap dapat meningkatkan citra presiden dalam memberantas korupsi yang marak di kalangan menteri. Namun umumnya partai-partai pendukung Jokowi-Ma’ruf menunjukkan keberatan. Bagi mereka, partai politik masih dianggap kebutuhan mutlak dalam menjalankan pemerintahan. Membentuk kabinet tanpa mengakomodasi kepentingan partai dianggap sebagai pekerjaan yang sangat sulit.

Membentuk kabinet zaken memang pantas disebut “pekerjaan yang sangat sulit”, khususnya di Indonesia, di mana kepentingan partai masih dianggap nomor satu. Kendati demikian, bukan berarti menjadi pekerjaan yang mustahil. Pada masa Demokrasi Parlementer (1950-1959) pernah ada tiga kabinet zaken sekaligus dalam kurun waktu satu windu, yakni Kabinet Natsir, Kabinet Wilopo, dan Kabinet Djuanda.

Rata-rata usia kabinet pada masa itu memang hanya bertahan kurang lebih satu tahun. Masalah keamanan dan kondisi politik yang tidak stabil selalu menjadi alasan untuk terus bergonta-ganti kabinet. Kabinet zaken di era Demokrasi Parlementer merupakan salah satu cara mengatasi pertikaian antarpartai yang kerap terjadi.


Kabinet Natsir: Tidak Mengandalkan Partai

Profesor ilmu politik Herbert Feith dalam The Decline of Constitutional Democracy of Indonesia (1962) mencatat sepanjang 1949-1957 semakin banyak pejabat di lingkungan pemerintahan Indonesia yang memandang posisi dalam kabinet sebagai posisi idaman. Pada saat itu muncul kesadaran bahwa partisipasi dalam kabinet dianggap memiliki prestise yang tinggi setara presiden, wakil presiden, dan perdana menteri. Selain mendatangkan pemasukan yang besar bagi anggota keluarga, posisi menteri juga menyediakan kesempatan bisnis dan kekuatan di berbagai bidang (hlm. 146-147).

Berkat “kenyamanan” yang dijanjikan kepada seorang calon anggota kabinet, partai politik pun berlomba-lomba untuk dapat menempatkan wakilnya di dalam kabinet. Tak hanya itu, Feith juga menambahkan bahwa posisi dalam kabinet memungkinkan seseorang menentukan kebijakan tanpa diketahui anggota lainnya. Dengan demikian, seorang anggota kabinet tidak hanya dapat membantu partai politiknya, tapi juga memakmurkan lingkaran pertemanan, rekanan, dan pengikut.

Mengantisipasi keadaan yang dapat merugikan negara, Presiden Sukarno mengeluarkan hak prerogatifnya pada 21 Agustus 1950 dengan menunjuk Mohammad Natsir dari Partai Masyumi sebagai formatur. Natsir diminta membentuk sebuah kabinet lengkap dengan program-program kerjanya. Sudah dapat diprediksi, pekerjaan Natsir tidak mudah.


Menurut pengamatan Feith, Natsir kesulitan lantaran mempertimbangkan posisinya sebagai pimpinan Partai Masyumi. Di saat yang sama, hubungan antara Masyumi dengan PNI—partai dengan kekuatan parlemen terbesar kedua setelah Masyumi—mulai tidak akur. Para anggota Masyumi mendesak Natsir untuk mengisi enam posisi kabinet, termasuk posisi perdana menteri, dengan kader-kader dari partainya sendiri.

Di lain pihak, PNI merasa tidak terima hanya mendapatkan empat posisi yang terdiri dari Menteri Urusan Luar Negeri, Menteri Pekerjaan Umum, Menteri Informasi, dan Menteri Perburuhan. Padahal, menurut Feith, PNI sangat menginginkan posisi Menteri Dalam Negeri dan Menteri Pendidikan. Alasannya sederhana: PNI ingin agar partainya memiliki kapasitas untuk menunjuk pimpinan daerah dan membendung penyebaran pengaruh pendidikan Islam.

Pertentangan antara Masyumi dengan PNI dalam memperebutkan posisi kabinet berlangsung alot dan berlarut-larut. Akibatnya, Natsir sempat putus asa. Pada suatu kesempatan ia mendatangi presiden dan mengutarakan keluh-kesahnya. Mantan Menteri Penerangan di Kabinet Amir Sjarifuddin itu bermaksud mengembalikan wewenang sebagai formatur kepada Sukarno.

Permintaan Natsir ditolak Sukarno. Ia malah meminta Natsir untuk mencoba lagi. Kali ini Sukarno memberikan masukan kepada Natsir. Presiden menginstruksikan Natsir untuk membentuk kabinet non-koalisi yang tidak memiliki banyak ikatan dengan partai politik.

Arahan Sukarno menginspirasi Natsir untuk lebih banyak menarik partisipasi orang-orang berpengalaman dari kalangan non-partai seperti Hamengkubuwana IX, Djuanda, Assaat, Abdul Halim, dan Bahder Djohan. Kendati demikian Natsir tetap mempertimbangkan keikutsertaan orang-orang partai yang memiliki kemampuan di bidangnya, tanpa memandang latar belakang partai.

Keputusan Natsir untuk meninggalkan orang-orang PNI dinilai sangat berani. Berdasarkan penelitian Feith, PNI sudah berulang kali melakukan negosiasi bersama Natsir, tapi Natsir tetap bersikukuh menjalankan kabinetnya tanpa campur tangan PNI. Bersama kader dari Masyumi dan beberapa partai kecil lainnya seperti PSI, PSII, PIR, Parindra, Partai Katolik, dan Fraksi Demokrasi, kabinet zaken Natsir akhirnya terbentuk pada 6 September 1950.


Kabinet Wilopo: Kemampuan & Faktor Personal

Selepas tahun 1951, Indonesia memiliki banyak sekali masalah keamanan dalam negeri. Pemberontakan dan separatisme di berbagai daerah tidak kunjung mereda. Bahkan hal ini tak berubah ketika memasuki 1952. Saat itu Kabinet Sukiman yang tengah dalam masa tugas tidak mampu menanganinya. Akibatnya, kabinet yang baru dibentuk pada April 1951 tersebut menjadi kurang populer.

Merle Calvin Ricklefs juga mencatat dalam Sejarah Indonesia Modern, 1200-2004 (2007) tentang sebab musabab kejatuhan Kabinet Sukiman. Menurut Ricklefs, sejak Januari 1952 Kabinet Sukiman telah menganut garis pro-Barat yang aktif. Pada saat itu Menteri Luar Negeri dari Partai Masyumi kedapatan menandatangani persetujuan bantuan dari Amerika Serikat yang berpotensi melanggar prinsip politik luar negeri bebas-aktif. Pada Februari tahun yang sama Menteri Luar Negeri disusul seluruh anggota Kabinet Sukiman beramai-ramai meletakkan jabatan (hlm. 484).

Setelah peristiwa pengunduran diri Kabinet Sukiman, muncul harapan untuk membentuk kabinet yang mampu menciptakan pemerintahan efektif. Herbert Feith mencatat dalam The Wilopo Cabinet, 1952-1953: A Turning Point in Post-Revolutionary Indonesia (2009), lima hari setelah pengunduran diri Sukiman, Sukarno kembali bertemu para pimpinan partai politik, khususnya perwakilan yang partainya menduduki posisi di Kabinet Sukiman. Pada kesempatan yang sama para pimpinan partai mengemukakan pandangan mereka mengenai pembentukan kabinet yang ideal (hlm. 85).

Pada 19 Maret 1952, lanjut Feith, Sukarno menunjuk Wilopo dari PNI untuk menjadi formatur menggantikan dua formatur dari Masyumi dan PNI yang mengundurkan diri. Pengunduran diri keduanya didasari alasan ketidakmampuan memenuhi spesifikasi kabinet menurut presiden sekaligus permintaan kedua partai. Namun tampaknya kesulitan itu tidak terjadi pada Wilopo.

Wilopo sendiri terpilih karena ia merupakan tokoh yang luwes dan dapat diterima kedua partai. Menurut Wilopo, seperti yang dicatat Feith, sebuah kabinet dapat menjadi sangat kokoh jika mempertimbangkan komposisi yang sesuai saat memilih para menteri. Artinya, ketimbang menggantungkan diri kepada partai dan parlemen, kabinet yang baik harus diisi orang-orang yang sama-sama memiliki kapasitas dan dapat bekerja sama dengan baik.

Feith tidak lupa memberikan catatan diskusinya di tahun 1953 dengan Johannes Leimena, Menteri Kesehatan Kabinet Wilopo dari Parkindo. Menurut Leimena, faktor personal sangat penting dalam membangun kerja sama yang baik dalam sebuah kabinet. Leimena juga sempat mengutarakan bahwa Kabinet Wilopo merupakan kabinet dengan iklim kerja terbaik sepanjang kariernya di Kementerian Kesehatan sejak 1946.


Infografik Kabinet Zaken dalam Sejarah Indonesia
Infografik Kabinet Zaken dalam Sejarah Indonesia. tirto.id/Nadia

Kabinet Djuanda: Pemecah Masalah

Herbert Feith dalam bab 3 buku The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia memakai pendekatan solidarity makers dan administrators atau problem solvers untuk mengategorikan para pemimpin Indonesia sepanjang masa pemerintahan Sukarno. Pendekatan yang diperkenalkan Feith ini kemudian dipakai kembali oleh Daniel S. Lev dalam The Transition to Guided Democracy: Indonesian Politics, 1957-1959 untuk memahami sosok Djuanda dan kabinet zakennya (2009: 196).

Menurut Lev, di antara negarawan di zamannya, Djuanda Kartawidjaja merupakan salah satu sosok administrator yang ideal. Djuanda dikenal sebagai individu yang tenang dan tidak ikut ambil bagian dalam kepentingan partai politik manapun. Ia juga tidak tunduk kepada Sukarno atau kelompok militer, tetapi menghormati keduanya. Partai-partai politik mampu bekerja sama dengan Djuanda juga berkat sikapnya yang diplomatis. Berkat sikap dan kecerdasannya, Djuanda selalu dapat mempertahankan dukungan parlemen dalam menjalankan program kabinetnya.

Perjalanan Djuanda hingga dapat menduduki posisi Perdana Menteri dan membawahi Kabinet Karya pun berkat sifanya yang lurus. Menurut catatan Ricklefs, di tahun 1957 sempat terjadi komplikasi partai politik yang sangat akut. Partai-partai politik berada dalam kondisi saling memusuhi sehingga terlalu berat bagi mereka untuk dapat bekerja sama guna mempertahankan sistem parlementer.


PNI mengusulkan kepada presiden untuk membentuk Kabinet Presidensial yang dipimpin oleh Sukarno sendiri. Usul tersebut sama sekali tidak disetujui Sukarno. Sebagai gantinya, pada April 1957, Sukarno memecah kebuntuan di antara parpol-parpol yang saling memunggungi dengan mengeluarkan keputusan pembentukan Kabinet Karya. Djuanda dipilih sebagai perdana menteri untuk memimpin kabinet non-partai tersebut.

Meski secara teoretis Kabinet Djuanda berbentuk non-partai, menurut Ricklefs pada hakikatnya kabinet tersebut berkoalisi dengan PNI dan NU. Kabinet Djuanda juga diketahui sempat mengambil keanggotaan dari Masyumi dan simpatisan PKI, meski tidak ada satupun anggota PSI dan PKI di dalamnya.

Baca juga artikel terkait SEJARAH INDONESIA atau tulisan menarik lainnya Indira Ardanareswari
(tirto.id - Politik)


Penulis: Indira Ardanareswari
Editor: Ivan Aulia Ahsan