Perlunya Evaluasi Penerapan Restorative Justice di Indonesia

tirto.id - Sejumlah pakar dan pegiat hukum menilai penerapan keadilan restoratif atau restorative justice (RJ) di Indonesia masih bermasalah. Praktiknya disebut masih menyasar kasus kekerasan seksual, membuka celah pemerasan, berlangsung seremonial, dan bertumpu pada aturan yang tidak seragam antarlembaga.

Catatan itu mengemuka dalam diskusi di Ruang Seminar Gedung K22.02, Unika Atma Jaya, Kampus Semanggi, Jakarta Selatan, Rabu (14/10/2026).

Acara ini memaparkan temuan pemantauan kasus penyelewengan RJ, pengalaman pendampingan kasus, dan arsitektur pengaturan RJ dalam KUHAP baru. Peneliti juga meluncurkan modul dan tools investigatif yang bisa dipakai publik dan jurnalis.

Dari Kritik terhadap Penghukuman hingga Bab Khusus di KUHAP

Peneliti Institute for Criminal Justice Reform (ICJR), Iqbal M. Nurfahmi, menjelaskan RJ lahir dari kritik terhadap sistem peradilan pidana yang bertumpu pada penghukuman. Dalam sistem itu, korban jarang dilibatkan dan umumnya hanya dipanggil sebagai saksi.

Di Indonesia, RJ pertama kali dikenal lewat undang-undang peradilan pidana anak dalam bentuk diversi. Aturannya kemudian tersebar di Peraturan Kepolisian Nomor 8 Tahun 2021, Peraturan Kejaksaan Nomor 15 Tahun 2020, dan peraturan Mahkamah Agung tahun 2024.

KUHAP baru, UU Nomor 20 Tahun 2025, memuat bab khusus RJ pada Pasal 79 sampai 88. Pasal 1 angka 21 mendefinisikannya sebagai pendekatan yang melibatkan korban, pelaku, dan keluarga untuk memulihkan keadaan semula, bukan sekadar menghentikan perkara. Iqbal mengingatkan bahwa rumusan pasal belum cukup.

"Kita tidak bisa hanya melihat satu penormaan saja atau satu pasal saja. Kita juga harus lihat bagaimana pasal ini digunakan," katanya.

Untuk itu ICJR mewawancarai 10 pendamping hukum, terdiri atas delapan advokat dan dua paralegal. Enam orang laki-laki dan empat perempuan. Lima mendampingi korban, empat mendampingi pelaku atau tersangka, dan satu mendampingi keduanya dalam perkara berbeda.

Dari 10 perkara itu, lima terjadi sebelum KUHAP baru berlaku dan memakai aturan internal. Dua terjadi sebelum KUHAP baru, tetapi RJ-nya memakai ketentuan KUHAP baru. Tiga lainnya terjadi setelah KUHAP baru berlaku. Tiga perkara berada di tahap penyelidikan, lima di penyidikan, dan dua di penuntutan. Jenis perkaranya mencakup penggelapan, penganiayaan atau KDRT, kekerasan seksual, lalu lintas, dan pengeroyokan.

Kekerasan Seksual Masih Diselesaikan Lewat Restorative Justice

Salah satu temuan paling mencolok ICJR adalah RJ masih dipakai pada kasus kekerasan seksual, padahal KUHAP baru melarangnya.

"Sebetulnya kekerasan seksual itu sudah dikecualikan. Tidak boleh dilakukan RJ dalam kasus kekerasan seksual, KUHAP baru seperti itu," kata Iqbal. Praktiknya, menurut dia, masih berjalan dan ditemukan selama wawancara.

Iqbal menyebut satu penyebabnya adalah pemahaman aparat. Di satu kasus, polisi tidak mengetahui bahwa KDRT dan kekerasan seksual termasuk perkara yang harus dikecualikan dari RJ.

Di dua kasus lain, pada tahap penyelidikan dan penyidikan, polisi menyamakan RJ dengan pencabutan laporan. Begitu laporan dicabut, perkara dianggap selesai lewat RJ.

Ia juga menilai polisi tidak memiliki perspektif menangani kelompok rentan, misalnya anak penyandang disabilitas yang prosesnya disamakan dengan perkara orang dewasa. Di sejumlah wilayah kerja pendamping di Papua, unit pelayanan perempuan dan anak belum ada.

Wakil Dekan Fakultas Hukum Unika Atma Jaya, Feronica, menjelaskan celah dari sisi regulasi. Peraturan Kepolisian tidak memuat larangan RJ untuk kekerasan seksual. Larangannya baru ditegaskan di KUHAP.

"Larangan TPKS tidak boleh RJ itu munculnya di KUHAP. Jadi di Perpol itu masih tidak ditulis. Jadi ya boleh, kalau tidak ditulis kan berarti boleh," ujarnya.

Peraturan Kepolisian itu terbit lebih dulu daripada UU Tindak Pidana Kekerasan Seksual (TPKS) tahun 2022 dan KUHAP baru. Karena aturan internal polisi belum berubah, kata Feronica, kekerasan seksual kemungkinan besar masih bisa di-RJ-kan.

Dari pengalaman pendampingan di Banten, Direktur LBH Pijar Harapan Rakyat, Rizal Hakiki, menemukan jalur lain. Menurut dia, kasus kekerasan seksual bisa lolos RJ ketika penyidik memakai pasal UU ITE pada kasus kekerasan berbasis gender online (KBGO).

Semua kasus KBGO di wilayah Polda Banten, seperti sextortion dan cyber grooming, ditangani subdirektorat siber, bukan direktorat perlindungan perempuan dan anak. Konsekuensinya, penyidik memakai UU ITE dan tidak menjuncto UU TPKS. Terlapor lalu mengajukan RJ karena perkaranya memenuhi syarat dalam KUHAP dan Peraturan Kepolisian.

Pendamping, kata Rizal, sering meminta penyidik menambahkan UU TPKS agar terlapor tidak terus bermanuver. Ia menyebut manuver itu berupa kekerasan psikis, kekerasan fisik, dan cara lain.

Ia menilai penyelesaian RJ pada kekerasan seksual berbahaya, bukan hanya bagi korban, tetapi juga bagi orang-orang di sekitarnya. Pada kasus KDRT, korbannya anak dan istri.

Rizal juga menekankan kekerasan seksual tidak bisa disamakan dengan perkara yang kerugiannya dapat diganti dengan uang.

"Tindak pidana kekerasan seksual atau yang ada kaitannya dengan kesusilaan itu kan pemulihan kerugiannya tidak cukup untuk mengganti rugi seperti orang mencuri motor. Ada harkat dan martabat, ada dignitas yang harus dipulihkan. Itu yang harusnya jadi fokus dalam penyelesaian RJ," katanya.

Dalam satu kasus pemerkosaan yang ia dampingi, tersangka mengajukan RJ di setiap tahap. Korban pun harus bertemu pelaku berulang kali, dari penyelidikan, penyidikan, hingga penuntutan.

Feronica mengungkap dampak yang lebih jauh. "Kita temukan beberapa kali korban dinikahkan dengan pelaku, itulah RJ-nya. Mungkin ini yang perlu kita sepakati untuk menyatukan sikap, khususnya terhadap kekerasan seksual, bahwa ini tidak bisa di-RJ-kan," ujarnya.

Ia mengakui sesama akademisi pernah berbeda pendapat soal ini. Sikapnya sendiri jelas bahwa kekerasan seksual tidak bisa didamaikan. Ia menambahkan, UU TPKS mengenal delik aduan untuk kekerasan seksual nonfisik yang bisa ditarik korban, sehingga ruang negosiasinya masih sangat tinggi.

Feronica juga menyoroti KDRT, yang menurutnya berada di wilayah abu-abu karena tidak dilarang eksplisit dan bergantung pada ancaman pidananya. Sebagian besar KDRT adalah delik biasa, bukan delik aduan, dan relasi kuasa sangat kuat di dalamnya.

"Jangan mengharapkan istri yang mengalami KDRT ataupun anak itu bisa menyampaikan dengan sukarela, tanpa paksaan, apa yang dia inginkan. Dia ketemu saja sudah gemetaran. Kalau tidak dilakukan oleh fasilitator yang terlatih, yang terjadi dalam proses restoratif justru kekerasan yang berulang," kata Feronica.

Ia menilai korban yang pernah dipertemukan dengan pelaku dan merasa dirugikan bisa tidak mau lagi melapor.

LBH Pijar: Restorative Justice Jadi Celah Pemerasan Terselubung

LBH Pijar Harapan Rakyat berkantor di Serang dan berfokus memberi bantuan hukum di Provinsi Banten.

Menurut Rizal, selama 2025-2026 lembaganya mendampingi tujuh perkara yang diselesaikan lewat RJ. Sebagian permohonan RJ di perkara lain tidak dikabulkan. Perkaranya beragam, antara lain penipuan dan penggelapan, tindak pidana asuransi, lalu lintas, penganiayaan, pengeroyokan, dan perlindungan konsumen.

Rizal menyebut RJ pada tahap penyelidikan membuka ruang bagi mafia hukum menjadikannya alat negosiasi. Salah satu kasus yang ia tangani, menurutnya, sebenarnya sengketa utang piutang. Pemberi utang menagih, terjadi gesekan, lalu dilaporkan ke polisi. Utangnya Rp12 juta, sedangkan terlapor harus membayar Rp25 juta lewat RJ.

"Akhirnya terjadi praktik korupsi atau pemerasan terselubung. Rp25 juta itu yang diserahkan kepada pelapor, belum yang diserahkan kepada polisinya, belum biaya transportasi, belum biaya advokatnya," ujar Rizal.

Ia menyebut permintaan uang oleh aparat sering terjadi di kasus yang ia dampingi.

"Kalau aparat penegak hukum tidak minta uang, pasti dipersulit proses administratifnya. Entah itu surat penghentian penyidikan atau SKP2, surat ketetapan penghentian penuntutan, diperlama dan dipersulit ketika permintaan aparat tidak diakomodir. Ini yang sering kami temukan, praktik transaksional dan pemerasan terselubung," katanya.

Pendamping juga harus berulang kali meminta surat penghentian penyidikan atau penuntutan karena tidak diberikan secara sukarela.

Temuan ICJR mengarah ke pola serupa. Iqbal menyebut di satu kasus, polisi meminta sejumlah uang kepada pendamping dengan alasan dialah yang memegang kewenangan dan menjadi mediator. Di kasus lain, polisi berupaya menghambat proses karena kedua pihak sudah sepakat dan polisi tidak mendapat apa-apa. Iqbal menyebut ruang itu gelap karena polisi dapat bertindak tanpa pengawasan pada tahap penyelidikan.

Pada 2024, kepolisian memaparkan sekitar 385 ribu laporan masuk dan sekitar 11.600 perkara selesai lewat RJ pada tahap penyelidikan. Ia mempertanyakan hal itu karena RJ mensyaratkan adanya tindak pidana, sedangkan penyelidikan baru mencari ada atau tidaknya tindak pidana.

Rizal menilai norma KUHAP turut membuka celah. Pasal 81 ayat 1 memberi ruang aparat menawarkan RJ, dan menurut Rizal dalam praktik itu dipakai untuk memaksa pelapor atau terlapor. Pasal 79 sampai 88 juga memuat kewajiban bagi aparat, tetapi tanpa sanksi bila dilanggar.

"Dari setiap kasus yang kami tangani, kami tidak pernah mendapat surat penetapan pengadilan. Apa konsekuensi hukumnya ketika RJ tidak ditetapkan lewat penetapan pengadilan? Itu belum diatur di KUHAP," katanya.

Ia menegaskan pengawasan yang efektif tidak ada. Polisi tidak ada yang mengawasi, jaksa tidak ada yang mengawasi, hakim tidak ada yang mengawasi.

ICJR juga mencatat tekanan terhadap korban. Dari lima perkara yang didampingi di sisi korban, hanya satu, kasus penggelapan, yang dinilai sepenuhnya sukarela. Dua korban setuju karena tekanan atau kelelahan menghadapi proses panjang. Dua lainnya menolak RJ. Bentuk tekanan lain berupa beban pembuktian yang dibebankan kepada korban dan ancaman laporan balik dengan pasal pencemaran nama baik.

Menurut Iqbal, ada tiga bentuk relasi kuasa: aparat atas warga, pelaku atas korban, dan konflik kepentingan.

Polisi menentukan siapa dipertemukan dengan siapa, kapan, dan di ruangan mana. Dalam beberapa kasus, negosiasi berlangsung antara penyelidik dan tersangka sementara akses korban ditutup. Pelaku, yang umumnya laki-laki, memakai sumber daya uang dan rumah untuk menekan secara ekonomi atau sosial. Bila terduga pelaku anggota polisi, RJ bisa berjalan dengan paksaan.

Rizal mencatat sejumlah celah lain. Syarat permintaan maaf memaksa terlapor yang merasa tidak bersalah mengaku, bahkan di depan publik. Dalam kasus lalu lintas yang ia dampingi, kliennya yang ditabrak dari belakang dan jatuh bersama pelapor harus meminta maaf. Tidak ada batas waktu bagi aparat untuk menjawab permohonan RJ.

Dalam kasus 13 mahasiswa peserta demonstrasi, pasal perusakan dengan ancaman empat tahun berganti menjadi pasal pembakaran dengan ancaman sembilan tahun, sehingga tidak lagi memenuhi syarat RJ. Rizal menyebut mereka harus berdemonstrasi ke kantor polisi untuk mendapat kepastian. RJ pada perkara korporasi, termasuk pencemaran lingkungan menurut Pasal 327 KUHAP, juga dinilainya bisa dipakai perusahaan untuk menghindari pemidanaan direktur.

RJ Dijalankan secara Seremonial

Iqbal menyebut RJ kerap dilakukan dengan seremonial berlebihan. Perkara dibawa ke kantor atau ruang khusus restoratif lebih dulu, lalu diikuti rangkaian acara. Polisi masih terpaku pada syarat formal ketimbang proses agar dialog berjalan baik.

Rizal menggambarkan kasus lalu lintas yang ia dampingi, di mana RJ tak bisa ditempuh di penyelidikan dan penyidikan karena menurutnya polisi meminta uang. Di penuntutan, RJ berhasil, tetapi prosesnya sangat administratif.

"Sudah ada perdamaian, kami harus menunggu kepala kejaksaan negeri dan kepala kejaksaan tinggi datang untuk berfoto. Setelah itu pindah ke rumah keadilan restoratif, foto-foto lagi, bikin konferensi pers, mengundang media dan wartawan. Jarak antara kantor kejaksaan dan rumah restoratifnya agak jauh. Seremoninya banyak sekali, mengundang tokoh agama, menyuruh ustaz ceramah dulu," kata Rizal.

Ia menyimpulkan bahwa serangkaian agenda seremonial itu yang membuat dialog restoratifnya tidak ada. Syarat-syarat yang administratif dan formalis itu malah dikedepankan oleh aparat penegak hukum. Berdasarkan pengalamannya, musyawarah antara pelapor dan terlapor justru lebih cair di luar kantor aparat, misalnya di rumah salah satu pihak. Pendamping bahkan kerap menyiasatinya dengan berdamai secara mandiri lalu mengajukan pencabutan laporan.

Namun penyidik, kata Rizal, tetap mengarahkannya ke mekanisme RJ. Ia juga menyebut ada penyidik yang terlalu aktif ikut dalam negosiasi, dan ada pula yang membuka pertemuan lalu pergi meninggalkan para pihak.

Iqbal menambahkan, sebagian ICJR temukan jaksa menambahkan syarat di luar kesepakatan korban dan pelaku. Ia juga menekankan akuntabilitas pascakesepakatan. Dari 10 perkara, hanya satu yang menerima surat penghentian penuntutan. Pada sembilan perkara lain, pendamping tidak menerima dokumen apa pun sehingga tak ada kepastian perkara telah selesai.

"Ini sangat fatal menurut saya," ujarnya.

Kesepakatan juga tidak dipantau pelaksanaannya. Pada empat kasus, polisi dan jaksa tidak menjelaskan hak dan kewajiban para pihak.

Perbedaan Pemahaman RJ di Polisi, Kejaksaan, dan Pengadilan

Feronica memetakan perbedaan definisi RJ antarlembaga. Peraturan Kepolisian dan Peraturan Kejaksaan memaknainya sebagai penyelesaian perkara. Peraturan Mahkamah Agung dan KUHAP baru memandangnya sebagai pendekatan penanganan perkara yang melibatkan korban, keluarga, dan tersangka. Menurut dia, pergeseran itu terjadi karena RJ dipakai untuk mengurangi kepadatan lapas, bukan semata memulihkan korban.

Syarat penerapannya berbeda. Peraturan Kepolisian tidak mengunci jenis tindak pidana dan hanya memakai kata kunci "tidak menimbulkan keresahan di masyarakat".

Peraturan Kejaksaan mensyaratkan tersangka baru pertama kali berbuat, ancaman pidana maksimal lima tahun, dan kerugian tidak lebih dari Rp2,5 juta. Peraturan Mahkamah Agung memakai kondisi seperti korban atau terdakwa menolak berdamai, adanya relasi kuasa, dan pengulangan tindak pidana dalam tiga tahun. Di KUHAP, ancaman pidana juga dibatasi lima tahun, tetapi denda kategori 3 hingga Rp50 juta berpotensi memperluas cakupan. Feronica mengatakan itu bisa terjadi bila tidak dibatasi tegas pada pasal lain.

Inisiatif pelaksanaannya pun tidak seragam. Dalam peraturan kepolisian, tersangka atau korban yang harus mengajukan. Di penuntutan dan pengadilan, penuntut umum dan hakim yang semestinya aktif menawarkan.

KUHAP tidak menyebut siapa yang wajib menawarkan, dan Pasal 80 hanya menyebut RJ "dapat" dikenakan. Padahal UU Sistem Peradilan Pidana Anak mewajibkan diversi pada kondisi tertentu, termasuk perkara tanpa korban.

UU itu juga menyertakan pembimbing kemasyarakatan untuk menyeimbangkan posisi korban dan pelaku, sedangkan KUHAP tidak mengatur fasilitator independen.

"Saya yakin 90 persen, polisi, jaksa, Mahkamah Agung pasti masih menggunakan peraturan internal yang mereka sudah susun sendiri," kata Feronica.

Ia menyebut peraturan pemerintah pelaksana KUHAP belum ada sehingga aturan baru sulit diimplementasikan. Ia mendorong pelaksana segera menerbitkannya, menyesuaikan aturan internal polisi, kejaksaan, dan Mahkamah Agung, serta mengacu pada UN Basic Principles untuk syarat kompetensi dan pelatihan fasilitator. Ia juga mengaitkan RJ pada kasus narkotika yang menurutnya rentan jadi ladang transaksi.

"Sudah jadi rahasia umum, kasus ini dalam tanda kutip menjadi sapi perah," ujarnya.

Respons Kementerian Hukum

Perancang Peraturan Perundang-undangan Ahli Muda Kementerian Hukum, Melissa Yohana, mengatakan rancangan peraturan pemerintah (RPP) tentang mekanisme keadilan restoratif masih dibahas.

Rancangan itu disampaikan ke Presiden sejak 22 Desember 2025, telah melalui dua kali rapat klarifikasi dengan Sekretariat Negara, dan rapat penyempurnaan lanjutan dengan pemangku kepentingan dijadwalkan Jumat pekan ini. Definisi RJ mengikuti KUHAP sebagai pendekatan.

RPP mewajibkan aparat memberi tahu para pihak soal RJ, termasuk dengan dukungan juru bahasa atau pendamping bagi penyandang disabilitas. Persetujuan harus bebas dari tekanan dan paksaan. Bila ada banyak korban, semuanya harus setuju.

Mediasi dilakukan oleh mediator bersertifikat, yakni penyidik, jaksa, hakim, pembimbing kemasyarakatan, atau mediator independen, dan boleh digelar di luar kantor penegak hukum. Mediator wajib menghentikan mediasi bila ada penyalahgunaan relasi kuasa, ancaman, pemaksaan, atau intimidasi.

Kesepakatan dilarang memuat klausul di luar pemulihan keadaan semula dan harus dilaksanakan dalam tujuh hari. Perkara hanya dihentikan jika kesepakatan dilaksanakan seluruhnya. Besaran ganti rugi diatur proporsional, terukur, dan memperhatikan kemampuan ekonomi pelaku.

Soal kekerasan seksual dan KDRT, Melissa mengatakan pemerintah tidak berencana menyusun RPP terpisah. Menurutnya, kekerasan seksual sudah diatur dalam KUHAP dan RPP, sedangkan KDRT dilihat dari kualifikasinya. Ia mengakui RJ masih bisa berulang di setiap tahap peradilan dan pengawasan belum diatur. Sanksi bagi aparat, kata dia, ada di undang-undang sektoral seperti undang-undang kepolisian dan kejaksaan. Ia berjanji membawa masukan peserta ke rapat penyempurnaan.