Polemik PT Pemilu 2029 dan Ancaman Jutaan Suara Terbuang

tirto.id - Ilmuwan politik E. E. Schattschneider, dalam The Semisovereign People (1960), berpendapat bahwa kekuasaan terbesar berada di tangan pihak yang menentukan pilihan apa saja yang tersedia. Gagasan itu relevan untuk membaca polemik parliamentary threshold (PT) atau ambang batas parlemen yang menjadi salah satu isu krusial dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang Pemilu (RUU Pemilu).

Setelah Reformasi 1998, jumlah partai politik peserta pemilu melonjak dari tiga partai pada masa Orde Baru menjadi 48 partai pada Pemilu 1999. Di satu sisi, kemunculan banyak partai merupakan konsekuensi demokratisasi dan jaminan kebebasan berserikat dalam UUD 1945. Namun, fragmentasi politik juga memunculkan kekhawatiran mengenai efektivitas sistem presidensial yang membutuhkan dukungan parlemen untuk menjalankan agenda pemerintahan.

Hanta Yuda, dalam Presidensialisme Setengah Hati: Dari Dilema ke Kompromi (2010), menjelaskan bahwa fragmentasi partai berpotensi melemahkan stabilitas koalisi dan dukungan terhadap presiden. Dalam sistem multipartai yang terfragmentasi, koalisi cenderung fleksibel dan tidak permanen. Situasi tersebut dapat memperbesar kontrol parlemen terhadap pemerintah sekaligus melemahkan posisi presiden.

Penyederhanaan sistem kepartaian kemudian kerap diajukan sebagai salah satu jalan untuk memperkuat efektivitas pemerintahan. Indonesia mula-mula menerapkan electoral threshold (ET), yakni ambang batas yang menentukan apakah partai dapat mengikuti pemilu berikutnya. Pada Pemilu 1999, ET ditetapkan sebesar 2 persen, lalu dinaikkan menjadi 3 persen pada Pemilu 2004.

Sejak Pemilu 2009, ET digantikan oleh parliamentary threshold (PT), yang menentukan apakah suara partai dapat dikonversi menjadi kursi DPR. Besarannya ditetapkan 2,5 persen pada 2009, naik menjadi 3,5 persen pada 2014, kemudian 4 persen pada Pemilu 2019 dan 2024.

Perubahan tersebut berdampak pada komposisi partai di DPR. Pada Pemilu 2004, terdapat 16 partai yang memperoleh kursi. Jumlah itu turun menjadi sembilan pada 2009. Namun, ketika ambang batas dinaikkan menjadi 3,5 persen pada 2014, jumlah partai di DPR justru bertambah menjadi sepuluh. Pada Pemilu 2019, jumlahnya kembali turun menjadi sembilan, lalu menjadi delapan pada 2024.

Artinya, penyederhanaan partai tidak dapat semata-mata diukur dari berkurangnya jumlah partai yang memperoleh kursi di DPR. Kebijakan ambang batas juga perlu diuji berdasarkan distribusi kekuatan partai di parlemen dan besarnya suara sah yang tidak terwakili.

Jika jumlah partai berkurang tetapi fragmentasi kekuatan politik tetap tinggi, sementara jutaan suara pemilih kehilangan representasi, efektivitas kebijakan tersebut patut dipertanyakan.

Dasar Hukum dan Putusan MK

Masih ada waktu sebulan lebih bagi Komisi II DPR RI menyusun siapa saja pihak-pihak yang akan diajak berunding dalam rapat pembahasan RUU Pemilu. Panitia Kerja (Panja) RUU Pemilu resmi dibentuk sejak akhir September lewat rapat internal Komisi II DPR, baru-baru ini disepakati dipimpin oleh Bahtra Banong dari Fraksi Partai Gerindra.

Awal Oktober lalu, Komisi II mengungkap Panja RUU Pemilu memetakan sepuluh isu krusial sebagai pegangan kerja ke depan. Di antaranya isu soal ambang batas parlemen, syarat pencalonan presiden, sistem pemilu legislatif, penataan daerah pemilihan (dapil), syarat keterwakilan perempuan, politik uang, kampanye digital dan kecerdasan buatan, hingga sengketa pemilu.

Ketua Komisi II DPR, Muhammad Rifqinizamy Karsayuda, menyampaikan Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU) baru akan mulai dilangsungkan awal November 2026. Saat ini, kata dia, Panja RUU Pemilu berfokus menyusun agenda dan jadwal rapat pembahasan.

“Panja RUU Pemilu baru menyusun agenda dan jadwal, nanti pembahasan-pembahasan substansial melalui RDP dan RDPU baru akan dimulai per tanggal 2 November 2026 yang akan datang,” kata Rifqi kepada wartawan Tirto, Jumat (9/10/2026).

Revisi UU Nomor 7/2017 tentang Pemilu memang tidak dimulai dari lembar kosong. Sejak 2024, Mahkamah Konstitusi (MK) mengeluarkan putusan-putusan yang menggeser fondasi bagi aturan main Pemilu 2029 kelak. Artinya, sudah terdapat landasan konstitusional yang harus ditaati pembentuk undang-undang imbas putusan MK yang final dan mengikat

Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023, misalnya, menyatakan ambang batas parlemen 4 persen masih berlaku untuk Pemilu 2024, tetapi konstitusional bersyarat untuk 2029. Angka PT itu harus diubah dengan pedoman yang jelas.

Pedomannya, antara lain menuntut proporsional tetap terjaga, suara terbuang ditekan, partai disederhanakan dengan alasan yang rasional dan terukur, serta publik dilibatkan secara bermakna (meaningful participation). MK tidak menetapkan angka pengganti dalam putusannya.

Sementara itu, Putusan Nomor 62/PUU-XXII/2024 menghapus ambang batas pencalonan presiden atau presidential threshold yang sebelumnya mensyaratkan kepemilikan 20 persen kursi DPR atau 25 persen suara sah nasional.

MK juga memerintahkan pemisahan pemilu nasional dan lokal melalui Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 serta menegaskan pentingnya keterwakilan perempuan di alat kelengkapan DPR melalui Putusan Nomor 169/PUU-XXII/2024.

Dinamika Usulan Parpol: PT 5-7 Persen dan Pertarungan Kepentingan

Menjelang Pemilu 2029, usulan kenaikan PT menjadi 5-7 persen mulai mengemuka di kalangan partai politik. Pada September 2026, Sekretaris Jenderal Partai Gerindra, Sugiono, menyatakan partainya mendukung PT sebesar 5 persen. Usulan serupa disampaikan Sekretaris Jenderal Partai Golkar, Muhammad Sarmuji.

Sementara itu, PKB sempat mengusulkan 6 persen dan NasDem mendorong 7 persen. Namun, Wakil Ketua DPR sekaligus Ketua Harian Gerindra, Sufmi Dasco Ahmad, menegaskan pertemuan para ketua umum partai saat itu masih berupa penjajakan awal, belum menghasilkan keputusan resmi.

Di sisi lain, delapan partai nonparlemen yang tergabung dalam Gerakan Kedaulatan Suara Rakyat (GKSR)—PPP, Perindo, Hanura, Partai Buruh, Partai Ummat, PBB, PKN, dan Partai Berkarya—menolak kenaikan PT. Mereka menilai ambang batas 4 persen saja telah menyebabkan jutaan suara tidak terwakili di DPR. Kenaikan ambang batas dikhawatirkan memperbesar persoalan tersebut dan bertentangan dengan semangat Putusan MK Nomor 116/PUU-XXI/2023.

“Justru akan menyebabkan disproporsionalitas hasil pemilu menjadi semakin tinggi dan suara sah yang terbuang akan semakin banyak. Ini artinya, angka PT sebesar 5 persen sudah pasti menyimpangi pedoman yang dipersyaratkan oleh MK dalam Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023,” demikian pernyataan yang ditandatangani Ketua Umum GKSR sekaligus Presiden Partai Buruh, Said Iqbal.

Peneliti senior Forum Masyarakat Peduli Parlemen Indonesia (Formappi), Lucius Karus, mengingatkan bahwa pembahasan RUU Pemilu berisiko lebih mengutamakan kompromi antarelite daripada perbaikan tata kelola pemilu.

Ia menilai argumentasi untuk menaikkan PT melampaui 4 persen belum cukup kuat jika tujuannya adalah menyederhanakan sistem kepartaian, meningkatkan kualitas parlemen, dan memperkuat sistem presidensial.

Kekhawatiran itu juga berkaitan dengan proses pembahasan. Jika penentuan angka PT lebih banyak didasarkan pada negosiasi partai-partai yang telah memiliki kursi di DPR, kepentingan partai kecil dan pemilihnya berisiko tidak memperoleh ruang yang seimbang.

Padahal, Putusan MK Nomor 116/PUU-XXI/2023 mensyaratkan pelibatan masyarakat secara bermakna dalam perumusan kebijakan ambang batas.

“Kalau sekadar berkaca perolehan suara parpol di pemilu sebelumnya, angka threshold 5 persen tak pernah bisa menjawab kebutuhan yang diinginkan yakni penyederhanaan parpol, peningkatan kualitas parlemen, penguatan sistem presidensial,” kata Lucius kepada Tirto, Senin, 12 Oktober 2026.

Jutaan Suara Terbuang Menjadi Taruhan

Pada Pemilu 2024, sekitar 17,3 juta suara sah atau 11,4 persen dari total suara nasional tidak menghasilkan kursi DPR karena diberikan kepada partai yang gagal memenuhi PT sebesar 4 persen. Artinya, sekitar 11 dari setiap 100 suara sah tidak menghasilkan keterwakilan melalui partai yang dipilih.

Jika dihimpun seolah-olah berasal dari satu partai, jumlah tersebut akan melampaui perolehan suara Partai Kebangkitan Bangsa (PKB), yang mencapai sekitar 10,6 persen. Namun, karena tersebar pada partai-partai yang tidak lolos ambang batas, suara tersebut tidak dikonversi menjadi kursi DPR.

Data historis memperlihatkan bahwa jumlah suara terbuang tidak selalu meningkat seiring kenaikan PT. Pada Pemilu 2009, ketika ambang batas ditetapkan sebesar 2,5 persen, suara terbuang mencapai sekitar 19,05 juta atau 18,3 persen. Angka tersebut turun menjadi 2,96 juta atau 2,4 persen pada Pemilu 2014, saat PT naik menjadi 3,5 persen.

Meski demikian, pada Pemilu 2019, ketika PT kembali meningkat menjadi 4 persen, suara terbuang mencapai 13,6 juta atau 9,7 persen. Jumlahnya kembali meningkat pada Pemilu 2024 menjadi sekitar 17,3 juta atau 11,4 persen.

Perbedaan tersebut menunjukkan bahwa besaran PT bukan satu-satunya faktor penentu. Jumlah peserta pemilu, distribusi suara, dan banyaknya partai yang gagal memenuhi ambang batas turut memengaruhi besarnya suara yang tidak terwakili.

Pada Pemilu 2009 misalnya, sebanyak 29 dari 38 partai peserta gagal memperoleh kursi DPR. Sebaliknya, pada 2014, hanya dua dari 12 partai yang gagal melewati ambang batas. Pada Pemilu 2024, tiga partai yang gagal memenuhi PT—PPP, PSI, dan Perindo—menyumbang hampir 70 persen dari keseluruhan suara terbuang.

Partai Persatuan Pembangunan (PPP) menjadi contoh nyata konsekuensi ambang batas nasional. Setelah memperoleh 4,52 persen suara pada Pemilu 2019, perolehan PPP turun menjadi sekitar 3,87 persen pada Pemilu 2024. Karena tidak mencapai PT sebesar 4 persen, PPP gagal memperoleh kursi DPR.

PPP hanya kekurangan sekitar 193 ribu suara untuk mencapai ambang batas. Namun, kegagalan memenuhi ketentuan nasional membuat seluruh perolehan suaranya tidak menghasilkan kursi. Kasus ini menunjukkan bahwa selisih suara yang relatif kecil dapat berujung pada hilangnya keterwakilan sebuah partai di DPR.

Peneliti kepemiluan di Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem), Usep Hasan Sadikin, memperingatkan bahwa kenaikan PT menjadi 5-7 persen berpotensi meningkatkan suara terbuang hingga 25-30 juta. Angka tersebut merupakan proyeksi, bukan kepastian, karena hasil Pemilu 2029 akan bergantung pada distribusi suara dan jumlah partai yang gagal memenuhi ambang batas.

Menurut Usep jika PT terlampau tinggi, nilai suara pemilih partai kecil-menengah sama saja nol, sementara suara pemilih partai besar mendapat “bonus” alokasi kursi dari penyerapan suara terbuang. Karenanya Usep menilai wacana menaikkan PT lebih dari 4 persen sebagai ketidakadilan sistemik.

Simplifikasi parpol setidaknya dapat dilakukan lewat dua jalan, jelas Usep, yakni mendorong pemilih secara bertahap menyeleksi partai melalui rekayasa alokasi kursi daerah pemilihan. Cara ini menjadikan proses dan hasil bekerja secara alamiah. Kedua, memotong paksa di tingkat nasional menggunakan ambang batas parlemen sebagaimana wacana beredar.

Namun, Usep menilai menaikan ambang batas parlemen tidak menyederhanakan sistem kepartaian secara alamiah. Wacana itu akan menjelma cara sistemik penyederhanaan partai yang memaksa dengan menghasilkan representasi semu di parlemen.

“Ketika kita menyederhanakan parlemen lewat PT, jumlah partai di DPR mungkin berkurang, tetapi fraksionalisasi di tingkat masyarakat tidak hilang. Pemilih yang partainya tidak lolos akan merasa tidak terwakili. Akibatnya, ‘harga’ satu kursi di parlemen dibayar sangat mahal dengan jutaan suara warga yang hangus,” jelas Usep kepada Tirto, Senin, 12 Oktober 2026.

Benarkah Angka PT Memengaruhi Efektivitas Parlemen?

Berkurangnya jumlah partai di DPR belum tentu menunjukkan bahwa sistem kepartaian menjadi lebih sederhana. Untuk mengukur distribusi kekuatan politik secara lebih akurat, analisis dapat menggunakan effective number of parliamentary parties (ENPP), yakni jumlah efektif partai di parlemen berdasarkan proporsi kursi yang dikuasai setiap partai.

Konsep yang diperkenalkan Markku Laakso dan Rein Taagepera pada 1979 ini membedakan jumlah partai secara nominal dengan jumlah efektif berdasarkan kekuatan relatifnya. Jika kursi tersebar merata di antara sejumlah partai, nilai ENPP akan mendekati jumlah partai tersebut. Sebaliknya, jika sebagian besar kursi terkonsentrasi pada beberapa partai, nilai ENPP akan lebih rendah.

Data series dari pemilu ke pemilu memperlihatkan bahwa kenaikan PT tidak selalu diikuti penurunan ENPP. Pada Pemilu 1999, ketika belum diterapkan PT untuk DPR, nilai ENPP tercatat sekitar 4,7. Angka tersebut meningkat menjadi sekitar 7,1 pada Pemilu 2004, kemudian turun menjadi 6,2 pada 2009.

Ketika PT dinaikkan dari 2,5 persen pada 2009 menjadi 3,5 persen pada 2014, ENPP justru meningkat menjadi sekitar 8,2. Pada Pemilu 2019, saat PT mencapai 4 persen, nilainya turun menjadi 7,5, lalu menjadi sekitar 7,26 pada Pemilu 2024.

Perubahan tersebut menunjukkan bahwa jumlah partai yang memperoleh kursi dan distribusi kekuatan politik di DPR tidak selalu bergerak searah. Meskipun jumlah partai di DPR turun dari sembilan pada 2019 menjadi delapan pada 2024, nilai ENPP hanya berubah relatif kecil.

Dengan demikian, pengurangan jumlah partai secara nominal belum cukup untuk membuktikan bahwa fragmentasi kekuatan politik telah berkurang secara signifikan.

Usep dari Perludem menilai efektivitas sistem kepartaian perlu diukur melalui distribusi kursi, bukan hanya jumlah partai yang lolos ke DPR. Menurut dia, pengalaman pemilu sebelumnya tidak menunjukkan hubungan yang konsisten antara kenaikan PT dan penyederhanaan sistem kepartaian secara efektif.

Dalam klasifikasi yang digunakan Siaroff (2000), nilai ENPP sekitar 1,92–2,5 termasuk kategori sistem dua partai, sedangkan kisaran 2,95–3,69 mencerminkan sistem multipartai moderat. Adapun nilai di atas 3,96 dikategorikan sebagai sistem multipartai ekstrem.

Hasil hitungan ENPP enam Pemilu menunjukkan rata-rata sebaran kursi DPR terkonsentrasi ke 7 partai dominan, yang artinya masuk dalam kategori sistem multipartai ekstrem. Menariknya, pada Pemilu 1999 yang tak menerapkan sistem ambang batas parlemen justru menghasilkan ENPP 4,7 yang mendekati sistem multipartai sederhana.

Meskipun terdapat 23 partai politik di DPR, mayoritas kursi dikuasai oleh 4 partai dominan pada Pemilu 1999 tersebut. Artinya secara efektif, sistem kepartaian dalam kategori multipartai moderat.

Bandingkan dengan pemilu-pemilu setelahnya. Pemilu 2004 menghasilkan ENPP sekitar 7,1 dengan 17 partai masuk DPR. Pada 2009, ambang batas ditetapkan 2,5 persen dan jumlah partai di DPR turun menjadi sembilan.

“ENPP memang turun menjadi sekitar 6,2, tetapi masih berada dalam kategori multipartai ekstrem,” jelas Usep.

Pada 2014, ambang batas PT dinaikkan menjadi 3,5 persen. Hasilnya, sepuluh partai masuk DPR dengan ENPP meningkat ke angka 8,2. Pada 2019, ambang batas kembali dinaikkan menjadi 4 persen. Jumlah partai di DPR turun menjadi sembilan, tetapi ENPP masih sekitar 7,5. Pemilu 2024 menghasilkan delapan partai di DPR dengan ENPP sekitar 7,26.

Dengan begitu, alih-alih menyederhanakan sistem kepartaian, pada realitasnya peningkatan ambang batas parlemen lebih berkonsekuensi pada disproporsionalitas hasil pemilu dengan memicu tingginya suara rakyat yang terbuang (wasted vote).

“Naik-turunnya jumlah partai di DPR tidak otomatis menunjukkan penyederhanaan sistem kepartaian. Lebih penting lagi, tidak ada bukti dari pengalaman tersebut bahwa semakin tinggi ambang batas, semakin sederhana sistem kepartaian secara efektif,” tutur Usep.

Dengan demikian, persoalan utama kenaikan PT bukan sekadar berapa banyak partai yang tersingkir dari DPR, melainkan apakah kebijakan tersebut benar-benar meningkatkan efektivitas parlemen.

Jika pengurangan jumlah partai tidak diikuti penyederhanaan distribusi kekuatan politik, kenaikan ambang batas berisiko mempersempit keterwakilan pemilih tanpa memberikan hasil yang sebanding.

Mencari Alternatif Selain Menaikkan PT

Pengalaman negara lain juga menunjukkan bahwa ambang batas dapat menyebabkan hilangnya keterwakilan bagi partai yang memperoleh dukungan signifikan. Pada Pemilu Jerman 2013, misalnya, Partai Demokrat Bebas (FDP) memperoleh sekitar 4,8 persen suara dan Alternatif untuk Jerman (AfD) sekitar 4,7 persen. Keduanya gagal melewati ambang batas 5 persen.

Meski demikian, dampak ambang batas tidak dapat dibandingkan hanya berdasarkan persentasenya. Struktur sistem pemilu, mekanisme alokasi kursi, dan besaran daerah pemilihan turut menentukan hasil akhirnya. Di Indonesia, PT nasional berlaku bersamaan dengan persaingan memperoleh kursi di daerah pemilihan yang memiliki alokasi terbatas.

Direktur Eksekutif Trias Politika Strategis, Agung Baskoro, menilai kenaikan PT cenderung menguntungkan partai besar yang memiliki basis pemilih stabil. Ia mendorong pembentuk undang-undang mencari mekanisme agar suara rakyat yang selama ini tidak terwakili dapat dikonversi menjadi kursi, alih-alih hanya menaikkan ambang batas.

Salah satu alternatif yang dapat dikaji ialah mekanisme penggabungan sisa suara antar partai, seperti stembus accord, atau evaluasi terhadap sistem alokasi kursi. Setiap alternatif tetap membutuhkan kajian hukum dan teknis, tetapi menunjukkan bahwa penyederhanaan sistem kepartaian tidak harus bertumpu pada kenaikan PT semata.

Ia juga mengusulkan agar partai-partai yang belum bisa membentuk satu fraksi bisa digabung saja jadi satu fraksi nasional atau satu dapil nasional, sehingga peluang mereka lolos DPR menjadi terbuka.

“Jadi argumentasi awalnya harus bagaimana cara dan solusinya supaya suara-suara rakyat yang selama ini terbuang tidak lagi terjadi demikian,” tegas Agung.