Pembatasan Kepemilikan Tanah & Kecemasan soal UU Reforma Agraria

tirto.id - Pemerintah resmi membatasi luas kepemilikan tanah melalui Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria yang baru disahkan. Aturan ini siap diturunkan ke dalam belasan peraturan pelaksana dan tak cuma menyasar korporasi skala besar, tetapi juga menguji keadilan di tingkat tapak: petani tak bertanah, kelompok miskin, dan masyarakat adat.

Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN), Nusron Wahid, menyebut aturan teknis terkait pembatasan ini akan segera dirumuskan sebagai delegasi resmi dari regulasi anyar tersebut.

"Selain itu, kami juga berkomitmen untuk menyelesaikan peraturan perundang-undangan yang menjadi amanat atau delegasi dari Rancangan Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria," ujar Nusron dalam Rapat Paripurna DPR RI di Jakarta, Selasa (22/9/2026).

Pemerintah memproyeksikan pembentukan 13 aturan turunan, terdiri atas Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden. Regulasi itu direncanakan mengatur spektrum luas tata kelola tanah, mulai dari perencanaan, pemindahan status barang milik negara atau BUMN, penentuan lokasi prioritas, tata cara pewarisan kepemilikan bersama, hingga pembentukan Lembaga Penyelenggara Reforma Agraria beserta Dewan Pengawas.

Nusron berharap penguatan instrumen hukum ini menjadi bantalan bagi kelompok masyarakat yang selama ini terpinggirkan. "Pemerintah berharap dengan landasan hukum yang semakin kuat, petani gurem, petani penggarap, buruh tani, nelayan tradisional, masyarakat adat, serta kelompok masyarakat rentan dan berpenghasilan rendah dapat semakin merasakan kehadiran negara melalui penyelenggaraan reforma agraria yang berkeadilan," tuturnya.

Namun, di balik narasi manis memangkas rasio gini penguasaan tanah dan mencegah spekulasi monopoli lahan, kebijakan ini dipandang membawa pertaruhan besar. Di satu sisi, terdapat desakan kuat untuk mengoreksi konsentrasi penguasaan tanah oleh entitas bisnis. Tapi ketidakpastian hukum, kompleksitas birokrasi, dan terancamnya iklim investasi skala besar juga jadi tantangan tersendiri.

Belum lagi, dari sudut pandang gerakan masyarakat sipil, hadirnya Undang-Undang baru beserta rencana pembatasan kepemilikan tanah ini dianggap belum sepenuhnya membedah akar ketimpangan struktural.

Koordinator Eksekutif HuMa, Agung Wibowo, menyoroti adanya kekeliruan paradigma dalam merancang pembatasan tersebut. Menurutnya, regulasi ini masih terjebak pada bingkai "Hak Menguasai Negara" tanpa garis dasar yang jelas mengenai redistribusi ekonomi secara mendasar kepada masyarakat.

"Reforma agraria seharusnya diarahkan untuk mengoreksi konsentrasi penguasaan tanah yang berlebihan dan memastikan redistribusi kepada kelompok yang selama ini tidak memiliki atau kekurangan tanah," kata Agung kepada Tirto, Rabu (23/9/2026).

Ia menggarisbawahi bahwa hingga kini draf tersebut belum memperjelas cara membereskan persoalan penguasaan tanah oleh afiliasi korporasi, izin Hak Guna Usaha yang tidak produktif, hingga penggusuran warga demi Proyek Strategis Nasional maupun Kepentingan Umum.

"Tanpa ada langkah korektif tersebut, sulit mengukur apakah pembatasan yang dirancang benar-benar akan menurunkan ketimpangan atau hanya menjadi norma administratif semata," ujarnya.

Agung juga mengkritik kecenderungan negara yang bersifat pasif, menunggu konflik pecah baru menetapkan objek reforma agraria. Dalam perspektif gerakan rakyat, reforma agraria semestinya bersifat korektif dan preventif, bukan sekadar mekanisme penyelesaian konflik yang sudah terjadi.

Apalagi proses legalisasi aset yang ada saat ini masih belum memiliki kebermaknaan dan kepastian hukum, sehingga kriminalisasi bagi rakyat masih sering terjadi.

Selain persoalan kriteria objek, HuMa menyoroti pergeseran hak masyarakat adat dan keberadaan Badan Bank Tanah. Menurut Agung, masyarakat adat kini ditempatkan sebatas subjek penerima program, bukan pemegang hak ulayat yang diakui konstitusi dan Undang-Undang Pokok Agraria. Pendekatan ini mengubah pengakuan hak konstitusional menjadi sekadar pemberian dari negara.

"Karena itu HuMa mengusulkan agar wilayah adat tidak diposisikan sebagai objek redistribusi, melainkan diakui melalui jalur rekognisi tersendiri," ucapnya.

Di sisi lain, tumpang tindih aset antara objek reforma agraria dan penguasaan Bank Tanah dikhawatirkan membuat agenda reforma agraria kalah oleh rezim penguasaan tanah yang lain.

"Dalam praktiknya, sejumlah lokasi yang telah diusulkan masyarakat justru beralih menjadi aset Bank Tanah. Jika persoalan ini tidak diselesaikan, reforma agraria dapat kalah oleh rezim penguasaan tanah yang lain," tuturnya.

Pertanyaannya kemudian: apakah pembatasan kepemilikan lahan otomatis menekan efisiensi usaha?

Reforma Agraria dan Dampak Ekonomi

Menurut ekonom Universitas Andalas, Syafruddin Karimi, tidak. Efisiensi ekonomi dan pembatasan kepemilikan lahan tidak saling menegasikan asal desain kebijakannya benar.

"Pembatasan luas tanah tidak otomatis menggerus efisiensi, karena skala kepemilikan dan skala operasi bukan hal yang sama," ujarnya kepada Tirto.

Perbedaan dua hal itu penting. Skala kepemilikan merujuk pada seberapa luas tanah yang dikuasai satu pihak, sedangkan skala operasi merujuk pada seberapa besar unit usaha yang benar-benar dijalankan secara produktif. Efisiensi, dalam arti biaya per satuan hasil yang makin murah, umumnya muncul dari skala operasi, bukan dari luas kepemilikan semata.

Syafruddin mengatakan, UU Pengaturan Reforma Agraria memang memerintahkan batas minimum dan maksimum penguasaan serta pemilikan tanah, tetapi angka teknisnya masih akan ditetapkan melalu peraturan pemerintah. Menurutnya, celah itu justru memberi ruang untuk mengedepankan desain kebijakan berdasarkan sektoral.

"Pada sawit, economies of scale terutama muncul pada pengolahan, logistik, pembiayaan, dan kepastian pasokan; kebun rakyat tetap dapat mencapai skala ekonomi melalui koperasi, kemitraan, dan fasilitas pengolahan bersama," jelasnya.

Artinya, kebun rakyat yang lahannya terbatas tetap bisa efisien asalkan pengolahan dan logistiknya dilakukan bersama-sama dalam skala besar. Yang menentukan efisiensi adalah skala usaha bersama, bukan berapa hektare yang dimiliki masing-masing.

Namun, hal serupa tidak berlaku seragam di semua sektor. Menurut Syafruddin, pada tambang, efisiensi lebih bergantung pada cadangan geologi, teknologi, modal, dan izin operasi daripada kepemilikan tanah semata. Sementara pada real estat, kebutuhan penguasaan lahan memang besar, terutama untuk proyek kota dan infrastruktur. Karena itu, tidak bisa ditetapkan batas seragam nasional untuk semua sektor.

"Pemerintah perlu menetapkan batas berbasis sektor, wilayah, daya dukung lingkungan, kepemilikan terafiliasi, serta kebutuhan skala operasi yang dapat dibuktikan, tanpa membiarkan konsentrasi aset menjadi pintu rente dan spekulasi," ungkap Syafruddin.

Soal keseimbangan antara kepastian investasi dan penurunan ketimpangan penguasaan tanah, Syafruddin menegaskan titik keseimbangannya terletak pada kepastian aturan, bukan pada kebebasan menguasai tanah tanpa batas.

Ia menyebut, yang dibutuhkan investor adalah hak yang jelas, masa transisi yang wajar, prosedur perizinan yang konsisten, dan kepastian bahwa perubahan kebijakan tidak berlaku secara sewenang-wenang.

"Negara, pada saat yang sama, perlu mencegah penguasaan tanah yang terlalu terkonsentrasi karena konsentrasi aset memperkuat bargaining power pemilik besar, mempersempit akses pelaku kecil, dan dapat memperbesar konflik," tuturnya.

Karena itu, ia mendorong desain batas maksimum yang diumumkan sejak awal dan dibedakan menurut sektor dan wilayah. Pemerintah juga perlu mengukur hasilnya melalui perubahan konsentrasi penguasaan tanah, bukan sekadar jumlah sertifikat atau berapa hektare yang didistribusikan.

Bagi investasi yang membutuhkan skala besar, ia menilai ruang tetap bisa diberikan melalui sewa jangka panjang, konsesi, kemitraan, atau konsolidasi operasi dengan syarat transparansi dan kewajiban produktivitas.

"Dengan desain itu, kepastian investasi tetap terjaga tanpa menjadikan skala usaha sebagai alasan untuk membenarkan konsentrasi tanah tanpa kendali," ucapnya.

Kecemasan Dunia Usaha

Dari kacamata pelaku usaha, kepastian penguasaan tanah merupakan instrumen vital yang menentukan kelangsungan bisnis jangka panjang. Ketua Umum Asosiasi Pengusaha Indonesia (Apindo), Shinta Kamdani, menekankan bahwa sektor perumahan, konstruksi, properti, hingga kawasan industri membutuhkan kepastian sejak tahap pembebasan lahan hingga pengembangan.

Shinta membeberkan beberapa poin yang patut menjadi perhatian pemerintah dalam penyusunan aturan turunan. Penetapan tanah sebagai objek reforma agraria perlu dilakukan hati-hati, berbasis kriteria dan verifikasi yang jelas, khususnya terkait kriteria tanah terlantar.

"Jangan sampai suatu tanah dengan mudah dikategorikan sebagai tanah terlantar dan kemudian ditetapkan sebagai objek reforma agraria, sementara pemegang haknya masih memiliki rencana pemanfaatan, proses pengembangan, atau kewajiban yang sedang dijalankan," ujar Shinta kepada Tirto.

Ia pun berharap Lembaga Penyelenggaraan Reforma Agraria (LPRA) yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden dapat memperkuat koordinasi penyelenggaraan reforma agraria secara nasional.

"Dalam pembahasan terakhir, LPRA diberikan peran dalam perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, serta penyelesaian konflik agraria," ujarnya.

Bagi dunia usaha, kata Shinta, yang paling penting adalah memastikan kewenangan tersebut dijalankan dengan mekanisme yang transparan, berbasis data, dan memberikan kepastian hukum bagi seluruh pihak. Koordinasi dengan ATR/BPN, pemerintah daerah, serta kementerian/lembaga terkait juga perlu memiliki pembagian kewenangan yang jelas agar tidak menimbulkan tumpang tindih dalam pelaksanaan.

Khusus untuk penyelesaian konflik, ia berharap aturan pelaksana memberikan hukum acara yang jelas, mulai dari tahapan pemeriksaan, verifikasi dan pembuktian, pemanggilan para pihak, penyampaian keputusan, hingga mekanisme keberatan atau upaya hukum. Menurutnya, ini penting agar kewrenangan penyelesaian konflik dapat dijalankan secara efektif, namun tetap memberikan proses yang adil dan dapat dipertanggungjawabkan.

Demikian pula, apabila penetapan objek reforma agraria berdampak pada pemegang hak yang telah memperoleh dan menjalankan haknya secara sah, mekanisme kompensasi perlu memberikan kejelasan mengenai dasar penilaian dan proses pemberiannya.

"Karena itu, setelah pengesahan undang-undang ini, kami melihat pengawalan terhadap peraturan pelaksana menjadi sangat penting, baik dalam bentuk Peraturan Pemerintah maupun peraturan menteri terkait," katanya.

Bagi dunia usaha, aturan pelaksana inilah yang akan menentukan bagaimana kbagaimnaetentuan mengenai tanah terlantar, batas maksimum penguasaan dan pemilikan, penyelesaian konflik, serta kompensasi diterapkan di lapangan.

"Pada akhirnya, kami berharap reformasi hukum agraria dapat menghasilkan tata kelola pertanahan yang lebih tertib dan mampu mempercepat penyelesaian konflik, sekaligus memberikan kepastian hukum bagi masyarakat dan dunia usaha," ungkapnya.

Antara Rasio Gini dan Blanket Norm

Sementara itu, Pakar Hukum Agraria, Muhammad Ismak, menilai bahwa penggunaan indikator rasio gini dalam naskah aturan untuk mengukur tingkat ketimpangan penguasaan lahan di suatu wilayah secara normatif merupakan langkah maju yang memberi angin harapan keadilan bagi golongan ekonomi lemah.

Meski demikian, Ismak menekankan bahwa efektivitas instrumen hukum ini akan diuji secara berkala oleh realita penguasaan lahan di lapangan. Dia menyebut bahwa fakta yang diungkapkan Menteri ATR/BPN Nusron Wahid pada 2025 lalu mencatat sekitar 46 persen lahan non-hutan atau setara 30 juta hektare dari total 70 juta hektare dikuasai oleh sekitar 60 keluarga pemilik korporasi saja

“Efektivitas normatif pembatasan lewat Rasio Gini ini akan sangat diuji di lapangan. Jika instrumen hukum ini tidak mampu melacak kepemilikan terselubung atau gurita anak perusahaan dari 60 keluarga tersebut, maka batasan rasio gini ini dikhawatirkan akan sulit menekan ketimpangan penguasaan tanah secara riil," ujar Ismak kepada Tirto.

Terkait nasib hak atas tanah eksisting yang melebihi batas maksimal saat Peraturan Pemerintah (PP) berlaku kelak, Ismak mengingatkan pentingnya menata ulang penguasaan lahan berlebih yang kerap memicu gesekan sosial. Data Komnas HAM periode 2020-2025 saja mencatat ada sekitar 3.300 konflik agraria yang bersentuhan langsung dengan pelanggaran HAM.

Mengenai keadilan dalam mekanisme ganti rugi maupun redistribusi tanah, Ismak menyebut kuncinya ada pada konsistensi penegakan asas-asas hukum yang melekat dalam UU Reforma Agraria itu sendiri, mulai dari Asas Hak Menguasai Negara, Fungsi Sosial, Kebangsaan, Persamaan Derajat, hingga Tata Guna Tanah.

Apapun produk pertanggungjawaban dari penyelenggara negara, selama proses redistribusi dan ganti rugi seharusnya bertumpu secara konsisten pada asas-asas tersebut untuk menjaga asas keadilan.

Lebih lanjut, ia menyoroti bahwa pasal mengenai pembatasan dalam undang-undang yang baru disahkan ini secara normatif masih bersifat blanket norm atau norma kosong. Hal ini terjadi karena seluruh rincian teknis dan instrumen pelaksanaannya diserahkan penuh kepada regulasi turunan berupa Peraturan Pemerintah.

Ia mengingatkan bahwa pemerintah wajib memastikan Peraturan Pemerintah yang dilahirkan kelak memiliki daya eksekusi yang kuat, harmonis secara sektoral, serta mampu menutup rapat celah hukum yang berpotensi dimanfaatkan oleh korporasi besar untuk meloloskan diri dari batas maksimal penguasaan lahan.